I OSK 1082/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 868/21 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr SKO.81.245.2021 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 868/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 17 sierpnia 2021 r. nr SKO.81.245.2021 utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Biskupca przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Biskupcu z 25 czerwca 2021 r. nr MOPS.5145.1699-21 w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w B. w punkcie 1. oddalił skargę, a w punkcie 2. przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 1., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wg norm przepisanych, albowiem nie zostało ono uiszczone ani w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a., a nadto art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1. art. 7 i 8 k.p.a., zgodnie z którymi: - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; 2. art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi: - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nadto: 3. art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie bez znaczenia jest przekonanie samej skarżącej, o konieczności umieszczenia w domu pomocy społecznej i rozpaczliwe wręcz domaganie się wnikliwego i wszechstronnego zbadania sprawy. Sytuacja życiowa, w jakiej znalazła się skarżąca, powinna zatem zostać oceniona w sposób całościowy, a nie wybiórczy. Postępowanie i jego dotychczasowy wynik stworzył poczucie bezsilności i bezradności. Skarżąca ma poczucie nieprzewidywalności i utraty kontroli nad własnym życiem, czego nie ukrywa w swoich dotychczasowych wystąpieniach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w wyniku postępowania administracyjnego naruszono w sposób istotny, słuszny interes skarżącej, a nadto uchybiono zasadzie zaufania obywatela do organów administracji. Skarżąca kasacyjnie wskazała także na art. 67 Konstytucji RP, który ma na celu zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek niezdolności do pracy ze względu na chorobę, inwalidztwo, osiągnięcie wieku emerytalnego, pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Prawo do zabezpieczenia społecznego powinno być zatem realizowane w sposób optymalny, co oznacza, że możliwe odstępstwa od tego nakazu muszą być rozpatrywane przez pryzmat innych wartości konstytucyjnych bądź zasad. W przypadku praw socjalnych wiąże się to z gwarancją zabezpieczenia każdej jednostce godnego istnienia, w tym w szczególności udzielenia wsparcia w razie niemożności samodzielnego zapewnienia sobie bytu z powodu, np. inwalidztwa, starości czy braku pracy. Za oczywiste uznać przy tym należy, że zakres i sposób realizacji praw, o których tu mowa, wpływa zasadniczo na poziom bezpieczeństwa socjalnego, stanowiącego jedną z podstawowych wartości i potrzeb współczesnego obywatela cywilizowanego świata. Bezpieczeństwo socjalne to stan wolności od zagrożeń, których skutkiem jest brak lub niedostatek środków utrzymania. Źródłem tych zagrożeń są zdarzenia będące typowymi ryzykami socjalnymi, a więc choroba, wypadek przy pracy, niepełnosprawność, starość czy utrata pracy. Prawo do określonych świadczeń oraz powinności państwa do organizowania odpowiednich urządzeń, za istotę bezpieczeństwa socjalnego uznaje gwarancje uzyskania pomocy zewnętrznej (pozarodzinnej) w przypadkach zdarzeń losowych i w innych sytuacjach określonych prawem. Przy piśmie z 18 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z 17 maja 2022 r., w którym lekarz stwierdził, że skarżąca wymaga opieki ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji, a jej stan zdrowia pozwala na umieszczenie w DPS, pełnomocnik skarżącej zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Przy kolejnym piśmie z 15 września 2022 r., pełnomocnik skarżącej nadesłał jej osobiste pismo skierowane do pełnomocnika z 29 sierpnia 2022 r, wraz z dołączoną do niego kopią zaświadczenia lekarskiego lekarza neurochirurga z 29 września 2021 r., zawierającego rozpoznanie i propozycję zabiegu, i zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Przy piśmie z 31 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej przesłał jej osobiste pismo z 20 października 2022 r. skierowane do pełnomocnika oraz poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: informacji z 14 października 2022 r. o hospitalizacji i zaświadczenia lekarskiego z 20 października 2022 r. o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, w którym lekarz stwierdził, że skarżąca wymaga opieki ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji na stałe, a jej stan zdrowia pozwala na umieszczenie w DPS. Pełnomocnik skarżącej zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 2432 k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt pism skarżącej i dołączonych do nich, poświadczonych za zgodność z oryginałem, kopii zaświadczeń lekarskich, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Dowody w postaci zaświadczeń lekarzy nie mogły jednak odnieść zamierzonego przez stronę skutku, a to z tego powodu, że zostały sporządzone zarówno po dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też po dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Pominięcie przez organ dokumentów istniejących w dacie wydania decyzji może świadczyć o wadach postępowania dowodowego i uzasadniać uwzględnienie skargi. Inaczej wygląda jednak sytuacja w przypadku powoływania się przez stronę na dowody, które zostały wytworzone po wydaniu decyzji, i które poświadczają stan faktyczny istniejący w okresie po wydaniu decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Wszystkie przedłożone przez skarżącą zaświadczenia lekarskie pochodzą z okresu po wydaniu decyzji organu II instancji. Zmiana sytuacja faktycznej, w tym przypadku w zakresie dotyczącym zdrowia skarżącej, jeżeli zaszła po wydaniu decyzji, uzasadnia ponowienie przez nią wniosku, decyzja odmowna w tej sytuacji nie kreuje bowiem stanu res iudicata. Jeżeli zmianie uległa ocena lekarzy w kwestii, czy skarżąca wymaga stale opieki drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji, skarżąca uprawniona jest do ponowienia wniosku ze wskazaniem na aktualnie posiadaną dokumentację lekarską i aktualny stan zdrowia i samodzielności. Taka zmiana sytuacji faktycznej nie wpływa jednak na ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego w oparciu o inne materiały i dokumenty, w wyniku którego została wydana decyzja zaskarżona do Sądu I instancji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku. Zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. ograniczono się do zacytowania ich brzmienia i wskazania, że na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wskazano jednak, jakie dowody w sprawie zostały pominięte i jaki był ich możliwy wpływ na wynik postępowania. Z tego powodu zarzut nie poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu. Podobnie wygląda sprawa w przypadku zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie został objęty uzasadnieniem, nie wskazano, jakie dowody przyczyniające się do wyjaśnienia sprawy nie zostały dopuszczone i w konsekwencji pominięte przez organy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uzasadniać zarzutów skargi kasacyjnej. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut dotyczący art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Zastrzeżenie zawarte w zdaniu drugim art. 67 ust. 1 Konstytucji, odsyłające do regulacji ustawowej, wymagało połączenia tego zarzutu z przepisem ustawy, czego w skardze kasacyjnej zaniechano. Prawo do zabezpieczenia społecznego, także w części obejmującej udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, realizowane jest w oparciu o przepisy ustawy i nie narusza go ewentualna decyzja odmowna, jeżeli zapada zgodnie z przepisami ustawy. W skardze kasacyjnej nie podniesiono, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.