III SA/Po 718/17

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d." oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2017 r. o nałożeniu na W. R. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu 24 lutego 2017 r. w O. przy [...] dokonano kontroli drogowej autobus o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez J. W. w imieniu przedsiębiorcy W. R. Wykonywał on krajowy transport drogowy osób, przewożąc dzieci do szkoły podstawowej w O. Kierujący okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób. Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole z 24 lutego 2017 r. W piśmie z 27 lutego 2017 r. strona wniosła o umorzenie postępowania wyjaśniając, że zgodnie z art. 18 ust. 1a pkt 2 u.t.d. zezwolenie nie jest wymagane, jeżeli w pojeździe znajduje się dokument stwierdzający uprawnienie do wykonywania przewozów regularnych specjalnych. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Według art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 u.t.d. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 zł (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (ust. 6). Zgodnie z lp. 2.1 tego załącznika wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 zł. Wykonywany w dniu kontroli przewóz to przewóz regularny specjalny. W myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to więc przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby nie należące do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów w określnych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą. Przewóz wykonywano regularnie, a przewożona była konkretna grupa osób. Kierujący w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do szkoły podstawowej w O. na podstawie umowy z [...] listopada 2016 r., którą skarżący zawarł z Miastem O. Z jej § 1 pkt 2 wynika, że skarżący zobowiązał się od 1 stycznia 2017 r. wykonywać usługi przewozowe polegające na przewozie uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum w O. z miejsca zamieszkania do siedziby zespołu szkół w O., przywozie do zespołu szkół specjalnych [...] z O. oraz odwiezienie uczniów do ich miejsca zamieszkania, z wyłączeniem dni wolnych od nauki. Umowę zawarto na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. W jej § 3 pkt 1 określono trasy wykonywania przewozów. Natomiast z jej § 1 pkt 2 lit. c i § 4 wynika, że przewozy miały być wykonywane według rozkładu jazdy sporządzonego przez Miasto O. Uczniowie mieli być zabierani z określonych przystanków i na przystankach wysadzani, co wynika z § 1 pkt 2 lit. a umowy. W jej § 8 ustalono wynagrodzenie. Kierujący przesłuchany w charakterze świadka stwierdził, że przewozy są wykonywane regularnie od poniedziałku do piątku. Przed zatrzymaniem do kontroli w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do szkoły podstawowej w O. przy [...] na trasie [...]. Okoliczności wykonania skontrolowanego przewozu potwierdził także skarżący przesłuchany w charakterze strony. Skarżący wyjaśnił, że nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, gdyż nie wiedział o obowiązku jego posiadania. Powyższe potwierdza wykonywanie regularnych przewozów dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem (dowody: protokół kontroli, protokół z przesłuchania świadka, protokół z przesłuchania strony i kserokopia umowy z [...] listopada 2016 r.). Do uznania przewozu za regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek, gdyż jest to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. Przewozy wykonywane przez skarżącego spełniają te przesłanki, gdyż codziennie są przewożeni uczniowie, z wyłączeniem innych pasażerów. Skarżący był więc obowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Strona w dniu kontroli takiego zezwolenia nie posiadała, co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego [...] z 26 kwietnia 2017 r. oraz sama strona w swoich wyjaśnieniach. Przewóz był więc wykonywany z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, stąd nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 u.t.d. Nie jest zasadne stanowisko strony jakoby wykonywała przewozy okazjonalne. Dowody jednoznacznie wskazują, że skarżący wykonuje przewozy regularne specjalne, gdyż systematycznie, w każdy dzień nauki szkolnej, od poniedziałku do piątku przewozi wyłącznie dzieci do szkoły podstawowej i gimnazjum w O., zespołu szkół w O. i zespołu szkół specjalnych [...]. Z umowy z [...] listopada 2016 r. wynika, że przewozy odbywają się według rozkładu jazdy, a więc o ustalonych godzinach. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Regularność przewozów to wykonywanie ich w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przesądziły same strony umowy, przewidując wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne, będące przeciwieństwem przewozów regularnych, nie są wykonywane według harmonogramu. Przewóz uczniów do szkoły ze swej natury miał charakter powtarzalny (regularny), bowiem uczniowie są dowożeni do szkoły i odwożeni z powrotem w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest z góry ustalony i stały, co do zasady, w okresie przynajmniej kilkunastu tygodni. Nie ma zastosowania znowelizowany art. 18 ust. 1a u.t.d., bowiem jego nowelizacja wejdzie w życie od dnia 1 stycznia 2018 r., stosownie do art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) i art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1342). Nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Strona nie przedłożyła dowodów na istnienie okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność. Do naruszenia przepisów u.t.d. doszło na skutek działania skarżącego, skoro zdecydował się wykonywać przewozy dzieci do szkół nie posiadając stosownego zezwolenia. W skardze na decyzję organu odwoławczego W. R. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując, że: 1. ze względu na wątpliwości interpretacyjne zmieniono u.t.d.; nowelizacja wchodzi w życie 1 stycznia 2018 r., znosząc wymóg posiadania zezwolenia przez podmiot wykonujący przewozy regularne specjalne, jeżeli przewoźnik będzie posiadał dokument stwierdzający uprawnienie do wykonywania przewozów regularnych specjalnych; 2. przewozy dzieci do szkół nie spełniają przesłanek przewozu regularnego, gdyż odbywają się na podstawie umowy, a godziny odjazdów pojazdu są ustalane każdorazowo z dyrektorami szkół, nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, a wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się głównie poza przystankami i dworcami; uniemożliwia to sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, co przemawia za zakwalifikowaniem przewozów jako okazjonalnych; 3. umowa będąca podstawą wykonywania przewozu stanowi jedynie ramowy program przewozów, bowiem Burmistrz Miasta O. - korzystając z uprawnienia zawartego w pkt 3 ust. 2 i pkt 4 umowy - na bieżąco modyfikuje trasy i rozkłady jazdy z uwzględnieniem potrzeb społecznych; 4. organ wydający zezwolenia zakwestionował możliwość jego wydania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na skarżącego, w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia (lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.). Istota sporu sprowadza się do kwalifikacji wykonywanego przez skarżącego w dniu kontroli przewozu. Zdaniem organu należy go uznać za przewóz regularny specjalny - to jest przewóz, którego realizacja wymaga zezwolenia. Z kolei skarżący wywodzi, że realizowany przez niego przewóz winien być uważany za okazjonalny, nie objęty wymogiem uzyskania zezwolenia. Rację w sporze ma organ. Sąd podziela w całości stanowisko organu. W związku z obszernym jego omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Skontrolowany przewóz wykonano 24 lutego 2017 r. Nie będą więc do niego miały zastosowanie przepisy u.t.d., w tym art. 18 u.t.d., w brzmieniu nadanym przez art. 73 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 Nr 5, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1342). Nowelizacja ta wchodzi w życie 1 stycznia 2018 r. i w braku wyraźnego przepisu nie ma zastosowania do zdarzenia mającego miejsce 24 lutego 2017 r. Ponadto, art. 18 ust. 1a pkt 2 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych nie wymaga uzyskania zezwolenia, ale jedynie wtedy, gdy są organizowane w krajowym transporcie drogowym przez jednostkę samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie natomiast transport organizuje nie wspomniana wyżej jednostka, lecz - na podstawie zawartej przez nią umowy - skarżący. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w przywołanym powyżej ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Jednym z tych naruszeń jest wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), za które to naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Z kolei art. 4 pkt 9 u.t.d. definiuje przewóz regularny specjalny jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z istoty przewozu regularnego specjalnego wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, a w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy bowiem, że przewóz ten będzie się odbywał zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom (tu: dzieciom dowożonym do szkoły i z powrotem). Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 305/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Skontrolowany przewóz odbywał się zgodnie z zawartą między skarżącym a Miastem O. umową. Jak słusznie wskazał organ, z § 1 pkt 2 umowy wynika, że skarżący zobowiązał się od 1 stycznia 2017 r. wykonywać usługi przewozowe polegające na przewozie uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum w O. z miejsca zamieszkania do siedziby zespołu szkół w O., przywozie do zespołu szkół specjalnych [...] z O. oraz odwiezienie uczniów do ich miejsca zamieszkania, z wyłączeniem dni wolnych od nauki, zgodnie z trasami określonymi w § 3 umowy. Z § 1 pkt 2 lit. c i § 4 umowy wynika z kolei, że przewozy miały być wykonywane według rozkładu jazdy sporządzonego przez Miasto O., przy czym w trakcie realizacji przewozu rozkład jazdy może ulegać modyfikacji w zakresie odjazdów i przyjazdów. W § 8 umowy ustalono wynagrodzenie. Ponadto, z zeznań kierowcy wynika, że przewóz z dnia kontroli był elementem regularnie wykonywanych na powyższych trasach przewozów uczniów - od poniedziałku do piątku. Świadczy to o wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego. Odbywa się on cyklicznie, powtarzalnie, według stałych zasad podanych do wiadomości pasażerów - określonej grupy osób. Przewóz ten wypełnia zatem dwie charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego cechy: regularność i przewożenie określonej kategorii pasażerów, z wyłączeniem innych osób (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 165/12 i II GSK 1550/12 - dostępne w CBOSA). Dla oceny skontrolowanego w sprawie przewozu drogowego, jako przewozu o charakterze regularnym, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że harmonogram przewozów z uwagi na konieczność jego dostosowania do aktualnych potrzeb może ulec zmianie (np. w zależności od godzin zakończenia zajęć w szkole w danym dniu). Zmiany te nie świadczą o tym, że każdy przewóz wymagał indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Z u.t.d. nie wynika, aby regularność wykonywania przewozów była wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Przy ustaleniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną ich cykliczność, powtarzalność, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Jeżeli natomiast schemat ten zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, to samo w sobie nie wyklucza to regularnego charakteru przewozu. Nie jest więc tak, że z uwagi występujący od czasu do czasu brak regularności przewozów skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na przewozy regularne specjalne. Rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie. Brak jest natomiast dowodów, że organ właściwy do wydania stosownego zezwolenia zakwestionował możliwość jego wydania. Sporny przewóz nie może być uznany za przewóz okazjonalny. Przewóz okazjonalny, zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W związku z tym, że - jak wskazano wyżej - jest on przewozem regularnym specjalnym, nie może stanowić jednocześnie przewozu okazjonalnego. W związku z powyższym nie naruszono przepisów u.t.d. ani przepisów postępowania. Organ zgromadził w sposób wyczerpujący istotny dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy materiał dowodowy, dokonując jego wszechstronnej analizy, w wyniku której prawidłowo ustalił, że wykonywany przez skarżącego przewóz jest przewozem regularnym specjalnym. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).