I SA/Wa 1979/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: asesor WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 czerwca 2021 r. nr DO.1.7614.144.2021.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, dalej jako ustawa) Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. znak: [...], stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...], własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ul. [...]. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy i podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. działki nr nr [...] nie stanowiły własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, stanowiły natomiast współwłasność L. S. i J. S., obecnie stanowią własność L. S.. Ponadto, jak podał, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki były zajęte pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...]: ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; - art. 103 ust. 2 ustawy: ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną; - mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2019 r., pod nr [...], z której wynika, iż działki nr [...] były zajęte pod ul. [...]. Ponadto, na mapie znajduje się informacja, iż granice nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Wg organu w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - metryka ul. [...], sporządzona w styczniu 1980 r., z której wynika, iż w 1983 r. ul. [...] posiadała nawierzchnię asfaltobetonową i żwirowaną; - polisy Ubezpieczenia Odpowiedzialności Cywilnej nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., które obejmowały szkody wyrządzone w związku z utrzymaniem dróg miejskich z wyłączeniem dróg wojewódzkich i krajowych w mieście [...]. Organ wyjaśnił, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób umożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Organ podał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu a przy tym, że jednoczesne władanie nieruchomością (pasem zieleni) przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego. Ponadto, jak wskazano, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12, publ. CBOSA). Odnosząc się do zarzutów minister przywołał art. 73 ust. 4 ustawy, z którego wynika, że odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ przytoczył też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P. 33/2007 (publ.LexPolonica nr 2075150), w którym Trybunał stwierdził, iż art. 73 ust. 4 ustawy -- w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze L. S. (dalej jako skarżący) wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Zarzucił, że ww. decyzja narusza jego majątkowe prawa i interesy, pozbawia prawa własności części nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, skutkujące wydaniem wadliwej i sprzecznej z prawem decyzji. Podniósł, że organy nie wykazały się dostateczną starannością, wnikliwością i rzetelnością przy rozpoznawaniu sprawy, skutkiem czego nie rozpatrzyły sprawy wszechstronnie, rzetelnie, obiektywnie i bezstronnie a minister bezkrytycznie powielił argumentację organu I instancji, bezpodstawnie odstępując od dokonania własnych ustaleń w sprawie i samodzielnej analizy merytorycznej podniesionych w odwołaniu zarzutów. Wg skarżącego organ zaniechał przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na okoliczność zajętości ww. działek pod drogę publiczną. Skarżący podał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy gdyż wystąpiła jedynie przesłanka w postaci braku prawa własności po stronie gminy, a ponadto wydano decyzję pozbawiającą go własności w momencie, gdy wygasło prawo do żądania odszkodowania za utracony grunt, pomimo, iż przepis art. 73 ust. 1 ustawy wprost przewiduje odszkodowanie. Wg L S. właściwe organy zwlekały z wszczęciem postępowania, co pozbawiło go możliwości żądania odszkodowania za wywłaszczenie. Skarżący zarzucił, że organ naruszył też art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 80 kpa i art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie wnioskowanych dowodów w tym pominięcie dowodu z przesłuchania w charakterze strony, a także pominięcie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków mieszkańców ul. [...] (sąsiadów) m.in. na okoliczność władania przez skarżącego jego działkami, objętymi obecnie wywłaszczeniem. Skarżący uznał też, że w sprawie naruszono art. 81a § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia na jego niekorzyść, pomimo, że w aspekcie okoliczności stanu faktycznego fakt zajętości działki przez gminę i władania działką przez gminę jawi się jako co najmniej wątpliwy. Wreszcie skarżący zarzucił, że minister naruszył art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego wskazania motywów, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy (brak należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia), a także art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji pozbawiającej prawa własności i jednocześnie pozbawiającej możliwości uzyskania słusznego odszkodowania; jak i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę jego własności w momencie uniemożliwiającym uzyskanie odszkodowania za utraconą własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (...). Przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) gminy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego. Skarżący zanegował stanowisko organu i jego argumentację podając, że na spornych odcinkach nie było wykonywane władztwo publicznoprawne. Argumenty podniesione w skardze nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. W realiach tej sprawy, przy uwzględnieniu zgromadzonych dokumentów a także mapy geodezyjnej, proste negowanie ustaleń organu nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu argumentacja organu co do kwestii władania pasem drogowym – w zakresie zarządu daną drogą publiczną pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Natomiast o kwestii zajętości danej części nieruchomości pod drogę publiczną decyduje fakt jej wybudowania (utwardzenia, ewentualnego zajęcia pod chodnik, zjazd czy pobocze) a także kwestie dotyczące uzbrojenia – wyposażenia w publiczną infrastrukturę techniczną, takie jak wodociąg, kanalizacja, oświetlenie itd. Jeśli chodzi o pojęcie władania, to w tym wypadku powinno być ono rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym polegającym na dokonywaniu na drodze bądź wzdłuż drogi czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego bez uzyskania zgody właściciela gruntu, który nawet nie musiał być o tych czynnościach powiadamiany. Wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych, gdyż nie stanowi to przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Ponadto, niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 695/17). Innymi słowy władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek, zresztą wydzielonych dopiero w toku kontrolowanego postępowania. Ponadto, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy, organ bada stan faktyczny aktualny w dniu 31.12.1998 r., decyzja zapadła w tym trybie nie pozbawia prawa własności, gdyż skutek w tym zakresie nastąpił już z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999r. Decyzja wojewody ma zatem charakter stricte deklaratoryjny. Ustawodawca nie określił niestety do kiedy postępowania w tym trybie mogą być prowadzone, natomiast sama problematyka dotycząca prawa do odszkodowania za tak przejęty grunt ma charakter pochodny w stosunku do samej regulacji art. 73 ust. 1 ustawy. Kwestie określenia w ustawie maksymalnego terminu, w jakim można ubiegać się o ustalenie odszkodowania były przedmiotem licznego orzecznictwa, w tym i wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ wyjaśnił ww. okoliczności, podał podstawę prawną w tym zakresie a także przywołał ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba podkreślić, że gros zarzutów skargi dotyczy kwestii odszkodowania a nie kwestii zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy. Zresztą, w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący mógł władać, czy też w istocie władał, spornym areałem gruntu położonym poza ogrodzeniem jego posesji, lecz czy równolegle takie samo władanie mogło istnieć po stronie zarządcy drogi. W ocenie Sądu w tej sprawie kluczowym okazało się wybudowanie na ww. działkach stanowiących choćby wg danych z geoportalu czy gogle maps pobocze asfaltowej drogi publicznej oświetlenia posadowionego na betonowych słupach. Jest to w realiach tej sprawy okoliczność przesądzająca o władztwie publicznoprawnym nad pasem gruntu przylegającym bezpośrednio do drogi publicznej. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący bądź współwłaścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] protestowali w jakiejkolwiek formie przeciwko wybudowaniu na ich prywatnej nieruchomości oświetlenia drogi publicznej. Skoro jednak nie wykazano aby tak ostentacyjny akt jak trwałe zajęcie ww. części gruntu i posadowienie betonowych słupów z oświetleniem publicznej drogi na posesji skarżącego wzbudził z jego strony jakikolwiek sprzeciw, który odzwierciedlałby jego przekonanie co do braku możliwości faktycznego władania ww. gruntem w ww. dacie 31 grudnia 1998r., a także bezpośrednio przed nią i bezpośrednio po niej, to organ zasadnie przyjął, posiłkując się dowodami zawartymi w aktach sprawy, że władztwo publicznoprawne nad ww. gruntem było sprawowane przez podmiot publicznoprawny. Świadczy o tym właśnie posadowienie słupów z oświetleniem drogi m.in. na działce [...] w ciągu wybudowanej i utwardzonej drogi. Jeśli więc chodzi o kwestię władania publicznoprawnego – Sąd nie podziela zarzutów skargi. Co istotne, owo władanie nie wyklucza jednoczesnego władania właścicielskiego skarżącego, stąd zasadnie organ odstąpił od przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Jego uzupełnienie, poza tym, że bezprzedmiotowe, było oczywiście niedopuszczalne podczas rozprawy w tut. Sądzie z uwagi na treść art. 106 § 3 ppsa. Sąd administracyjny nie prowadzi dowodów z zeznań świadków czy przesłuchania stron, jedynym dopuszczalnym dowodem może być dowód z dokumentu, i to o ile nie spowoduje przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, i stanowisko swoje rzeczowo uzasadnił stosownie do treści art. 107 § 3 kpa, podobnie organ II instancji prawidłowo oceniał zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie jest obowiązkiem organów administracji dokumentowanie władztwa publicznego nad objętą postępowaniem pojedynczą działką (tu dwiema działkami powstałymi z d. działki nr [...]), a wykazanie władztwa i czynności podejmowanych na określonej drodze publicznej. Samo zajęcie gruntu pod urządzony na stałe pas drogowy, pobocze czy posadowienie przez podmioty publicznoprawne w linii drogi infrastruktury (oświetlenia) – jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - oznacza władanie ww. areałem gruntu. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu składających się na ww. drogę. W konsekwencji Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów proceduralnych, ani do naruszenia art. 73 ustawy. Sąd nie uznał w szczególności, że można organowi zarzucić przekroczenie zasad swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 7, 80 oraz art. 77 kpa). W sprawie nie wykazano też naruszenia przez ministra art. 10 kpa. Skarżący nie wykazał w szczególności jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu; zwłaszcza, że aktywny udział w sprawie przeczy narracji o braku możliwości udziału w postępowaniu, minister nie przeprowadzał przy tym nowych dowodów. Na tym etapie sprawy bezprzedmiotowe są zarzuty co do naruszenia przepisów Konstytucji odnośnie do upływu terminu na zgłoszenie wniosku o odszkodowanie za przejęty w trybie art. 73 ust. 1 ustawy grunt. Sprawa dotyczy ziszczenia się przesłanek z tego przepisu a nie kwestii odszkodowania. W tym zakresie organ zresztą zajął stanowisko, i jest ono niezależne od jego woli. Wszelkie wnioski i zarzuty odnośnie do regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy skarżący powinien kierować pod adresem ustawodawcy. Organy administracji, tak jak i sądy administracyjne, mają obowiązek stosować ustanowione prawo, nie mają jednak wpływu na jego treść. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).