OSK 1962/04

TEZY Gramatyczna i celowościowa wykładnia treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wymagane przepisem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie spełniają tego warunku właściciele nieruchomości, skoro lokale mieszkalne w ich budynku zajmują lokatorzy na podstawie najmu wynikającego z decyzji administracyjnej. Jest to tytuł prawny podlegający szczególnej ochronie prawnej i dopóki będą się tytułem tym legitymowali lokatorzy, ich władanie lokalami wyklucza możliwość dysponowania nieruchomością przez właścicieli na cele budowlane. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Bożena Walentynowicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1101/02 w sprawie ze skargi B. i P. małż. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. i P. małż, W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 marca 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego położonego w Kępnie przy ul. [...] W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, decyzją z dnia 4 stycznia 2002 r. Starosta Kępiński na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił ostateczną decyzję z dnia 19 lutego 1999 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku mieszkalno-handlowego usytuowanego przy .ul. [...] w Kępnie. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art 35 ust. 1, 2 i 3 w zwe z art 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000r.poz. 1126). Organ ustalił, że w budynku wyżej opisanym zamieszkują lokatorzy, zajmując 4 lokale mieszkalne na podstawie umowy najmu wynikającej z decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Natomiast zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. prawa budowlanego pozwolenie na budowę można wydać osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy małż. Wąsala prawa tego nie wykazali, skoro lokalami objętymi projektem inwestycyjnym dysponowali lokatorzy na podstawie prawnego tytułu najmu. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy Wojewoda Wielkopolski, który po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto organ ten stwierdził inne naruszenia prawa budowlanego, dotyczące wymogu zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podniósł też zastrzeżenia do przyjętych rozwiązań projektowych. Rozpoznając skargę małż. Wąsala na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił jej zarzutów, uznając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd w ocenie swej skupił się na zbadaniu wystąpienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i ich skutków w świetle regulacji art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Sąd uznał dopuszczalność wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Kępińskiego z dnia 19 lutego 1999 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w Kępnie przy ul Rynek 18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nowe okoliczności nieznane organowi w dacie wydawania decyzji pozytywnej, w 1999 r. to fakt, że 4 lokale objęte planem inwestycyjnym przebudowy i zmianą przeznaczenia z mieszkalnych na kwiaciarnię zajmowane były w dacie wydawania decyzji przez lokatorów na podstawie umowy najmu, wynikającej z administracyjnej decyzji o przydziale lokalu. Taki stan istniał też w dacie wydawania decyzji po wznowieniu postępowania tj. decyzji z dnia 4 stycznia 2002 r. Ocena tego faktu, zdaniem Sądu, potwierdza słuszność stanowiska, że inwestorzy w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę -19.02.1999 r. nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nie spełnili wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, który jest warunkiem dopuszczającym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienił fakt, że inwestorzy są właścicielami nieruchomości przy ul. Rynek 18 w Kępnie, na której usytuowany jest budynek objęty rozbudową i przebudową. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmowała w budynku także lokale zajmowane przez lokatorów, przewidując zmianę ich użytkowania z lokali mieszkalnych na użytkowy w postaci sklepu kwiaciarni Stanowisko Sądu wsparte zostało treścią art. 222 § 1 Kodeksu Cywilnego, który stanowi, że właściciel może żądać od osoby która faktycznie włada jego rzeczą, aby rzecz została mu wydana, chyba że tej osobie przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Uprawnienie takie może wynikać ze stosunku obligacyjnego jakim jest umowa najmu. Jeśli zatem lokatorzy zajmowali lokale mieszkalne w budynku małż. Wąsala na podstawie umowy najmu wynikającej z decyzji administracyjnej, to jest to czynnik hamujący uprawnienia właścicielskie inwestorów do dysponowania tymi lokalami na cele budowlane, zważywszy szczególnie na zamiar zmiany przeznaczenia ich na lokale użytkowe. Uzasadnione wiec było, w ocenie Sądu, uchylenie decyzji ostatecznej Starosty Kępińskiego z dnia 19.02.1999 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Inwestorzy nie dysponowali spornymi lokalami zajmowanymi przez lokatorów ani w dacie pierwotnej decyzji Starosty Kępińskiego z 1999 r., ani w dacie ponownej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania z dnia 04.01.2002 r. Okoliczność ta w pełni uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku skarżących w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia był fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 października 2001 r. wydaną na wniosek inwestorów na podstawie art. 68 prawa budowlanego nakazał skarżącym opróżnienie pomieszczeń mieszkalnych zajmowanych przez najemców z uwagi na zły stan techniczny budynku i potrzebę wykonania doraźnego zabezpieczenia. Decyzja ta nie kształtuje uprawnień ani obowiązków lokatorów zajmujących lokale mieszkalne w spornym budynku, ani nie prowadzi do utraty przez nich przymiotu najemców, W świetle powyższych roszczeń kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu wnieśli inwestorzy małż. Wąsala poprzez pełnomocnika adwokata Kaseja. Skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżący nie spełnili warunków z art 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego, gdyż w przedmiotowej nieruchomości są lokale mieszkalne będące we władaniu najemców, co hamuje uprawnienia właścicielskie do dysponowania lokalami na cele budowlane, jeśli się uwzględni, że przepis ten nie obowiązywał w momencie wydawania decyzji Starosty Kępińskiego z dnia 19 lutego 1999 r. (został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. – Dz. U. nr 80, poz" 718), przez co nie mógł być naruszony. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zastosował przepis nie istniejący w czasie wydawania decyzji pochodzących z 1999 r., dalej na nierozważeniu, iż na Gminie Kępno ciąży obowiązek zabezpieczenia wykwaterowanym najemcom lokali zamiennych i pokrycia kosztów przeprowadzki w sytuacji zagrożenia budowlanego. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz, 1270) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził występowania przesłanek nieważnościowych określonych art.183 § 2 ww. ustawy, a zatem związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ... (art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy - zwanej dalej ppsa). Wyjaśnić trzeba, że Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili jej wydawania. Zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik jej kontroli. W myśl tej zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej kontroli kwestionowanej decyzji, bowiem odniósł ją do ustaleń faktycznych organów w postępowaniu wznowieniowym i ocenił w aspekcie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, który nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji, gdyż wprowadzony został ustawą z dnia 27 marca 2003 r., obowiązującą od 11 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 80) - o zmianie prawa budowlanego. Przepis ten otrzymał brzmienie: "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut ten jest niezrozumiały z tego względu, że zarówno organ w zaskarżonej decyzji, jak i Sąd pierwszej instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Treść wskazanego przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego była taka sama zarówno w dacie wydawania decyzji przez Starostę Kępińskiego w 1999 r. o pozwoleniu na przebudowę i adaptację budynku mieszkalnego małż. Wąsala według zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i w 2002 r. w dacie wydawania decyzji zaskarżonej. Obowiązujące wówczas przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego zawierały bezwzględny warunek, by inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściwe zastosowanie obowiązujących w dacie wydawania decyzji przepisów prawa budowlanego wskazanych przez Sąd pierwszej instancji pozwalało na prawidłową ocenę, że skarżący nie spełniali warunków z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, gdyż zarówno w 1999 r., jak i w 2002 r., gdy wydawano decyzje administracyjne, tj. przed jak i po wznowieniu postępowania, nie dysponowali swoją nieruchomością na cele budowlane. Ocenę tę uzasadnia fakt, że lokale mieszkalne znajdujące się w budynku inwestorów małż. Wąsala objęte planem przebudowy i zmiany charakteru z mieszkalnych na użytkowe były we władaniu najemców. Niesporny też w sprawie jest fakt, że tytuł prawny jakim legitymowali się najemcy do władania lokalami to umowa najmu zawarta na podstawie administracyjnej decyzji o przydziale. Ocena prawna Sądu Wojewódzkiego, iż jest to czynnik skutecznie hamujący właścicielskie prawo skarżących do swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc w pełni zasadna. Gramatyczna i celowościowa wykładnia treści art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zaskarżonej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tego warunku nie spełnili skarżący mimo, iż są właścicielami nieruchomości przy ul Rynek 18 w Kępnie, skoro lokale mieszkalne w ich budynku zajmują lokatorzy na podstawie najmu wynikającego z decyzji administracyjnej. Jest to tytuł prawny podlegający szczególnej ochronie prawnej i dopóki będą się tytułem tym legitymowali lokatorzy, ich władanie lokalami wyklucza możliwość dysponowania nimi przez właścicieli na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w przedmiocie legalności hamowania właścicielskich uprawnień inwestorów w dysponowaniu ich lokalami na cele budowlane, z przeznaczeniem na lokal użytkowy - kwiaciarnię, wsparte przepisami kodeksu cywilnego (art. 222 kc). W tym miejscu należy zauważyć, iż w rozważaniach Sądu brak jest nawet wzmianki na temat treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu znowelizowanego prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 718) i jego zastosowania do decyzji zaskarżonej. Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej o braku rozważenia przez Sąd, że na Gminie Kępno ciąży obowiązek wykwaterowania lokatorów do lokali zamiennych na koszt Gminy w sytuacji zagrożenia budowlanego. Wbrew tym zarzutom stwierdzić należy, że w końcowej części uzasadnienia wyroku, Sąd prawidłowo ocenił, że wydana w 2001 r. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie pozostaje bez wpływu na ocenę prawną sprawy dotyczącej pozwolenia na przebudowę budynku skarżących. Decyzja ta oparta na przepisach art. 68 prawa budowlanego nie zmienia w żaden sposób tytułu prawnego lokatorów do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Również podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność dotycząca obowiązku Gminy w zapewnieniu lokali zamiennych dla wykwaterowania lokatorów w sytuacji zagrożenia budowlanego nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, co zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uzasadnia jej oddalenie.