II OSK 1150/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2328/06 w sprawie ze skargi E. C., T. C. oraz M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt VII/Wa 2328/06, oddalił skargę E. C., T. C. i M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2006 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek wystąpienia M. W., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Po przeprowadzeniu zaś postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Motywując to rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wskazał, powołując się na wyniki oględzin, że budynek mieszkalny drewniano-murowany jest w trakcie rozbudowy, posiada wyraźnie wyodrębnioną część starą drewnianą oraz nową murowaną, przy czym większa część nowo wymurowana powstała w miejsce starego budynku, który został rozebrany po pożarze. Zdaniem organu wykonane roboty budowlane należy traktować jako samowolną odbudowę z rozbudową budynku, nie zaś przebudowę, stąd wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sposób rażący narusza ten przepis. W zażaleniu na to postanowienie E. C., T. C. i M. C. zakwestionowali stanowisko organu, iż wykonane przez nich roboty stanowią odbudowę z rozbudową budynku, zarzucili również, iż organ z naruszeniem przepisów w postępowaniu nieważnościowym dokonywał własnych ustaleń. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż charakter i rodzaj robót budowlanych uzasadnia zakwalifikowanie ich jako odbudowy i rozbudowy budynku, a zatem budowy w rozumieniu art. 48 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. C., T. C. i M. C. ponawiając zarzut, iż organy w postępowaniu nieważnościowym błędnie określiły wykonane przez nich roboty jako odbudowę z rozbudową budynku. Zarzucili również, iż organy dokonując oględzin budynku wykroczyły poza granice postępowania nadzwyczajnego, co stanowi obrazę art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ, którego działanie zaskarżono, z dotychczasową argumentacją wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 tej ustawy. Przepis ten dotyczy więc prowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które jednak nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Następnie Sąd dokonując oceny zaskarżonego postanowienia podzielił zawarty w nim pogląd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymując prowadzenie robót budowlanych w sposób nieprawidłowy dokonał ich kwalifikacji jako przebudowę, skutkiem czego wadliwie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że prowadzone roboty budowlane stanowią odbudowę budynku wraz z jego rozbudową. Samowolna budowa wymaga zaś zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła E. C.. Zaskarżając wyrok w całości wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzuty: - naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 zamiast art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i przyjęcie, że remont i przebudowa budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej stanowi odbudowę budynku wraz z jego rozbudową, - naruszenia prawa formalnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, podniesiono, iż w świetle inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną rzeczoznawcy budowlanego pogląd organów o traktowaniu robót budowlanych jako odbudowy z rozbudową budynku nie znajduje uzasadnienia. Roboty te, jak słusznie przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., stanowią remont i przebudowę istniejącego budynku drewnianego. Jako rozbudowę należy potraktować jedynie dwie dobudowane do starej części budynku werandy, które skarżący zobowiązali się rozebrać. Następnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym E., T. i M. C. nie składali żadnych wyjaśnień, a wszelkie twierdzenia M. W. w pełnej rozciągłości zostały przyjęte. Nadto, nie uwzględnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew tej zasadzie, dokonał ponownych oględzin nieruchomości, w następstwie czego w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy. Z tych względów, zdaniem kasatora, zaskarżony wyrok należy uznać za wydany z naruszeniem prawa materialnego i formalnego, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jak też art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przytoczenia podstaw zawartych w petitum skargi kasacyjnej wynika, że wnoszący skargę kasacyjną oparł ją o obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Realizowany w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzut wnoszący skargę kasacyjną upatruje w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć więc przyjdzie, że skuteczność zarzutu w granicach tej podstawy uzależniona jest od wykazania, że po pierwsze – doszło do naruszenia przepisów i po drugie – uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Oczywiście chodzi o naruszenie przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Mając zaś na względzie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej można również – w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowego – podnieść zarzut naruszenia konkretnych norm regulujących postępowanie administracyjne w tym znaczeniu, że gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł te uchybienia zapadłoby orzeczenie o odmiennej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07). Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie zarzuca jednak Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, aby ten w trakcie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia dopuścił się naruszenia precyzyjnie określonych przepisów normujących postępowanie sądowe, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuca zaś, iż Sąd dopuścił się obrazy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższy przepis, aczkolwiek zawiera elementy procesowe (mieści się wszak wśród przepisów regulujących postępowanie administracyjne), zasadniczo stanowi normę materialnoprawną na podstawie której organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem ten zarzut rozpoznać należało w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Zgodzić się przyjdzie z poglądem autora skargi kasacyjnej, że nieważność to instytucja procesowa mająca na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia dotkniętych wadami kwalifikowanymi, o których mowa w pkt 1-7 art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu tym właściwy organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz ogranicza się do rozstrzygnięcia o nieważności lub braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, zatem posiada wyłącznie kompetencje kontrolne (kasacyjne). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając legalność zaskarżonego postępowania nie dopuścił się obrazy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy mieć na względzie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była kwestia, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowią przebudowę, co miało rozstrzygające znaczenie dla finalnego wyniku tego postępowania, biorąc pod uwagę regulację wynikającą z art. 48 ust. 1, art. 49 b ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Należało zatem ustalić charakter i rodzaj robót budowlanych wykonanych przez inwestorów i na tej podstawie ocenić, czy istotnie prace te kwalifikowały się do potraktowania ich jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzenie w toku wszczętego postępowania dowodu z oględzin nieruchomości nie zmierzało więc do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, lecz wyłącznie miało na celu dokonanie kontroli poprawności ustaleń organu nadzoru budowlanego w postępowaniu zwyczajnym. Ustalenie zaś, że roboty budowlane nie stanowią przebudowy, lecz odbudowę i rozbudowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) uprawniało do wysnucia wniosku, że postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w sposób rażący narusza ten przepis. Nie jest bowiem dopuszczalne przystąpienie do legalizacji samowolnie wykonanych robót stanowiących budowę w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nie znajduje więc usprawiedliwienia kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej tak sformułowany zarzut upatruje w tym, że charakter i rodzaj wykonanych robót budowlanych nie uzasadniały do ich potraktowania jako odbudowy i rozbudowy, lecz wyłącznie do przebudowy z elementami remontu, co tym samym wyklucza uruchomienie trybu legalizacyjnego z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzut taki mógłby być podnoszony w sytuacji skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, zgodnie z tym co już rozważono, autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie podniósł takiego zarzutu. Zatem w ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do wysnucia wniosku, że zaskarżone postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie narusza prawa. Pośrednio przyznaje to wnoszący skargę kasacyjną skoro wywodzi, że część robót budowlanych wykonanych przez inwestorów stanowiła rozbudowę budynku mieszkalnego (dwie werandy). Nie ma znaczenia, że inwestorzy zobowiązali się do wykonania rozbiórki tej części budynku, skoro wszystkie roboty budowlane jak słusznie przyjął organ i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji stanowią całość i nie można ich rozdzielać na poszczególne elementy. Uwzględniając powyższe charakter wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniał zaliczenie ich tak do rozbudowy, jak i odbudowy z elementami przebudowy i remontu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.