I OSK 3004/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 553/17 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 553/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [.] stycznia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta N. decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. cofnął P.J. (dalej strona, skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które została skierowana decyzją w dniu [..] sierpnia 2015 r. na wniosek Komendanta Policji w W., a wyznaczony termin sprawdzenia kwalifikacji upłynął w dniu 3 października 2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] stycznia 2017 r. przywróciło termin do wniesienia odwołania i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, poddając ocenie przesłanki niezbędne do przywrócenia terminu na dokonanie czynności w postaci złożenia wniosku, stwierdził, iż wszystkie przesłanki wnioskodawca wypełnił. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Komendant Policji wnioskiem z dnia 3 lipca 2015 r. wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do strony w związku z otrzymaniem 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 6 maja 2013 r. do 11 kwietnia 2014 r. Decyzją z dnia [.]. sierpnia 2015 r. Starosta N. skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Decyzja została doręczona adresatowi w dniu 19 sierpnia 2015 r. Ww. decyzja z dnia [.] sierpnia 2015 r. na dzień wydania decyzji z dnia [..] listopada 2015 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie miała waloru ostateczności. Stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. A ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie zostały spełnione, bowiem termin do złożenia stosownego zaświadczenia rozpoczyna bieg od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Strona zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [.] sierpnia 2015 i na w zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednak zarówno w uzasadnieniu w/w decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę organ nie uzasadnił, dlaczego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zaś uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została uchylona z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [..] listopada 2015 r. została wydana przedwcześnie, bowiem w dacie jej wydania brak było podstaw do podjęcia decyzji, gdyż nie upłynął termin do złożenia dowodu ukończenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy. Niezależnie od wyżej wskazanego braku formalnego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia okoliczności uzasadniających przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z [..] listopada 2015 r. o cofnięcie uprawnień. W szczególności nie zostało wykazane, że decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu na adres zamieszkania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności decyzji SKO z [..] stycznia 2017 r. oraz decyzji Starosty N. z [..] listopada 2015 r., mimo że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [..] stycznia 2017 r. oraz decyzji Starosty N. z [..] listopada 2015 r., ewentualnie o uchylenie również decyzji Starosty N. z [..] listopada 2015 r., której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i która z chwilą uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku stanie się wykonalną, a więc będzie skutkowała cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący domagał się również zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie ustosunkował się do podnoszonej przez stronę kwestii nieważności. Wobec braku szczególnych regulacji w zakresie właściwości organu odnośnie do prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów należy przyjąć, że organem właściwym jest wyłącznie organ właściwy według miejsca zamieszkania skarżącego w kraju. Ze zgromadzonych w aktach informacji wynika zaś, że w chwili wszczęcia postępowania przez organ I instancji oraz w chwili wydawania przez ten organ, jak również organ II instancji decyzji, nie zamieszkiwał na obszarze właściwości Starosty N., lecz od kilkunastu lat mieszka w W. Wobec powyższego, organy orzekające w sprawie dopuściły się rażącego naruszenia przepisów o właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok Sądu I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności decyzji SKO z [..] stycznia 2017 r. oraz decyzji Starosty N. z [..] listopada 2015 r., ewentualnie o uchylenie również decyzji Starosty N. z [..] listopada 2015 r., mimo, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, jest bezpodstawny. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa jest bez wątpienia podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego stwierdza nieważność decyzji sąd administracyjny, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak stwierdzić na obecnym etapie jej rozpoznania, czy wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest ustalenie miejsca zamieszkiwania strony, co wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na tę okolicznoś, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania przez organy art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, był starosta. Starosta wydawał także decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt. 1 (art. 140 ust. 1 pkt 4a). Obowiązujące przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wskazywały sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że zastosowanie powinny znaleźć zasady przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 K.p.a.). W niniejszej sprawie w związku z twierdzeniami skarżącego wchodzi w rachubę zastosowanie przepisu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. (nie można wykluczyć także zastosowania innych przepisów, np. art. 21 § 2 k.p.a.), który stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego. Słusznie przyjął Sąd I instancji, iż obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego nakierowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwał skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe także tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie strona od początku postępowania kwestionuje, iż zamieszkuje pod adresem [..]. Organ II instancji mimo to przywrócił jej termin do złożenia odwołania, zakładając tym samym, że strona zamieszkuje pod tym adresem oraz że decyzja została stronie prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Obowiązkiem organu II instancji w zaistniałej sytuacji było przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego i jednoznaczne ustalenie adresu zamieszkania strony, co w konsekwencji dałoby podstawę do, oceny czy doszło do wydania decyzji przez organ właściwy miejscowo, czy tym samym decyzja została prawidłowo doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. i czy weszła ona do obrotu prawnego. Dopiero jednoznaczne przesądzenie tych kwestii umożliwia organowi II instancji przejście do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, w tym rozważania wystąpienia przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji w tym trybie. Uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście N. możliwe będzie dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że jest on organem właściwym do rozpoznania sprawy. Z tych względów ocena zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest przedwczesna. Zastrzec należy także, iż w takiej sytuacji jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie właściwym do wszczęcia postępowania jest starosta miejscowo właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony figurujące w dokumencie prawa jazdy. W przypadku zakwestionowania miejsca zamieszkania strony jego obowiązkiem będzie badanie z urzędu swojej właściwości. Biorąc pod uwagę powyższe wyrok Sądu I instancji uznać należy za prawidłowy, nie naruszający przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.