II OSK 1915/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 66/18 w sprawie ze skargi P. K. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 66/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. K. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Jak wynika z treści art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839 z późn. zm.) dalej w skrócie u.b.a., regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 u.b.a. organ jest uprawniony do weryfikacji wyłącznie tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. 2000 r. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.). Poza kompetencją organu decydującego na podstawie art. 47 u.b.a. pozostaje rozstrzyganie, czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana. Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy. Jak zasadnie przyjęły organy, odbywa się to przed właściwymi organami architektoniczno-budowlanymi. Wyłącznie te organy są uprawnione do rozstrzygnięcia, czy strzelnica została prawidłowo zlokalizowana i zbudowana. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest możliwa taka konfiguracja faktyczna, w której strzelnica nie będzie obiektem budowlanym i w konsekwencji nie będzie podlegać reżimowi przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.). Niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym zawsze będzie obiektem budowlanym. Rozważenia wymagać będzie wyłącznie odpowiednia kwalifikacja strzelnicy jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet wówczas, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację" jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel – rozporządzenie MSWiA oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. 2000 r. Nr 27, poz. 341). Już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, że – w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać - możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Zaakcentowano przy tym, że z akt sprawy wynika, że na działce nr 2 znajdują się wały ochronne, stanowiące pozostałość strzelnicy wojskowej z lat 1873 -1887. Taki układ faktyczny może świadczyć o tym, że na przedmiotowej działce znajduje się już obiekt budowlany, kwestią do rozstrzygnięcia byłoby ewentualnie ustalenie, czy wymagana jest zmiana sposobu jego użytkowania. Z materiału dowodowego wynika także, że wały ochronne wymagają w niektórych miejscach rekonstrukcji lub ponownego usypania, a zatem zlokalizowanie strzelnicy na działce nr 2 będzie wymagało przeprowadzenia również robót budowlanych – robót ziemnych. Poruszone powyżej zagadnienia nie mogą jednak stanowić przedmiotu oceny organu, w ramach postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, jak w przedmiotowej sprawie, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej w skrócie P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. K. i J. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 u.b.a. polegającej na przyjęciu, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do przesłanki zorganizowania strzelnicy pozostawiając poza zakresem swojej treści właściwą lokalizację strzelnicy oraz proces jej budowy oraz że każda strzelnica zawsze musi być obiektem budowlanym; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 47 u.b.a. polegającej na przyjęciu, że zatwierdzenie regulaminu wymaga spełnienia przez stronę innych warunków niż wskazane w tym przepisie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta P. z [...] września 2017 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Spór w tej sprawie sprowadza się do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 47 u.b.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął znaczenia pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego nie dotyczy tylko samego budynku, ale również budowli. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Pod pojęciem budowli należy rozumieć strzelnicę tzw. otwartą, czyli nie stanowiącą odrębny budynek. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 u.b.a. strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, a szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Wbrew zarzutowi strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu wskazując, że właściwy organ do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy powinien mieć wiedzę, że zatwierdza regulamin obiektu budowlanego prawidłowo zrealizowanego. Prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Problematyka dopuszczalności uzależnienia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy przez właściwy organ od uprzedniego spełnienia innych wymagań dla takiego obiektu określonych w szczególności w Prawie budowlanym była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że organ wykonawczy gminy posiada kompetencję do domagania się od wnioskodawcy przedłożenia odrębnych dokumentów potwierdzających wybudowanie takiego obiektu lub zmianę przeznaczenia terenu z zachowaniem wymogów Prawa budowlanego. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu nie będącego strzelnicą, ponieważ nie można zatwierdzić regulaminu miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, ale które nie jest strzelnicą. Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest jedynie zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie można w ogóle stwierdzić, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17, opubl. w Lex nr 2446376; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1097/19, opubl. w Lex nr 3018112; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2131/19, opubl. w Lex nr 3034300). Zaprezentowane stanowisko w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera i traktuje jako własne. Dodatkowo przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341) określają wymogi odnośnie lokalizacji strzelnic. Z przepisów tego rozporządzenia wynikają wymagania stosowane także do strzelnic nie będących budynkami lub nie zlokalizowanych w budynkach. Takie strzelnice nie będące budowlami lub nie znajdujące się w budynkach, na których będzie wykorzystywana broń pneumatyczna nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (§ 2 ust. 3 ww. rozporządzenia). Ponadto nie lokalizuje się je w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe i na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). § 3 i 4 tego rozporządzenia określa zasady ochrony przed hałasem oraz obowiązek wyznaczenia i odpowiednio wyposażenia miejsca gromadzenia odpadów. § 5 tego rozporządzenia określa wymagania stawiane strzelnicom nie będącym budynkami lub nie znajdującymi się w budynkach, na których wykorzystywana jest amunicja zawierająca pociski ołowiane. Te dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ust. 1 u.b.a. dotyczące samej strzelnicy jako obiektu budowlanego (budynku lub budowli) mogą być ocenione w ramach procedur objętych Prawem budowlanym. Takich bowiem informacji nie zawiera regulamin bezpieczeństwa i użytkowania strzelnicy. Organ dokonujący zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie jest uprawniony, aby samodzielnie rozstrzygać kwestii odnośnie legalności powstania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego obiektu na strzelnicę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Tym samym przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 u.b.a. w zakresie zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej regulaminu strzelnicy wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek ustalić, czy organy w zakresie swojej właściwości dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydały pozwolenie na budowę bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Nie budzi wątpliwości, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania zgodnie, m.in. z przepisami Prawa budowlanego stanowi jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe jej zorganizowanie. Strzelnica jest takim obiektem, którego sposób wybudowania lub sposobu użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób przebywających na strzelnicy i w jej pobliżu, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób jedynie regulamin. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 47 u.b.a. jest niezasadny. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.