II SA/Lu 599/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia ... w przedmiocie scalenia gruntów wsi Z. w części dotyczącej gospodarstwa nr ... należącego do J. Ś. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek rolników wsi Z. gmina U. z dnia 6 kwietnia 2006r. o przeprowadzenie scalenia gruntów we wsi Z. W dniu 26 listopada 2007r. organ I instancji – po rozpatrzeniu zastrzeżeń m.in. J. Ś., właściciela gospodarstwa nr ... - zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Z., sporządzony przez działającego z upoważnienia Starosty uprawnionego geodetę K. M., określony na mapie obszaru scalenia oraz wykazany w rejestrze pomiarowo – szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Projekt przewidywał wydzielenie J. Ś. za jego gospodarstwo obejmujące działkę nr ... o pow. wynoszącej zgodnie z ewidencją gruntów 1, 45 ha o wartości 39,5545 jednostek szacunkowych – dwóch działek nr ... i nr ... o łącznej pow. 1, 3133 ha, o wartości 38,8055 jednostek szacunkowych. J. Ś. zarzucał, że wydzielono mu działki o mniejszej powierzchni, niż wykazana w ewidencji gruntów i wnosił o poprawę kształtu jego działki poprzez ustalenie jej granic równolegle. Organ zatwierdził projekt, ale mając na uwadze te zastrzeżenia określił samodzielnie granicę wschodnią działek nr ... i nr ... pozostawiając ją bez zmian, zaś granicę zachodnią tych działek organ postanowił poprowadzić równolegle do granicy wschodniej. Na skutek odwołania J. Ś. i A. oraz M. małżonków C. decyzja ta została uchylona przez organ I instancji w trybie art. 132 kpa w dniu 28 stycznia 2008r. w części dotyczącej gospodarstw nr ... i nr ... J. Ś. ponownie podnosił, że wydzielono mu powierzchnię znacznie mniejszą niż wynikająca z ewidencji oraz domagał się zmiany kształtu działki. W związku z odwołaniem organ I instancji na nowo (równolegle) określił granice pomiędzy tymi gospodarstwami oraz wydzielił dla J. Ś. brakujący ekwiwalent (poza wyodrębnionymi wcześniej działkami nr ... i ...) z gospodarstwa nr ... należącego do Agencji Nieruchomości Rolnych w działce nr ... tak, by gospodarstwo nr ... posiadało 1, 3671 ha o wartości 39,5735 jednostek szacunkowych. Organ wskazał, że różnica powierzchniowa tego gospodarstwa wynosi 0,0892 ha (1, 45 ha – 1, 3671 ha), co jest zgodne z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. została uchylona w dniu 11 marca 2008r. m.in. ze względu na to, że organ brakującą powierzchnię wydzielił w odrębnej działce nr ... o pow. 0,2540 ha oddalonej od gospodarstwa, naruszając strukturę tego gospodarstwa. Kolejną decyzją z dnia 6 czerwca 2008r. organ I instancji ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Z. w części dotyczącej gospodarstwa J. Ś., wydzielając dla niego działkę nr ... o pow. 1, 1071 ha, działkę nr ... o pow. 0,0060 ha i działkę nr ... o pow. 0,2540 ha o łącznej pow. 1, 3671 ha i wartości 39,5735 jednostek szacunkowych. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w dniu 12 sierpnia 2008r. wskazując, że skarżący nie brał udziału w okazaniu na gruncie projektu scalenia, które odbyło się w dniu 6 lutego 2008r. W dniu 30 września 2009r. organ I instancji ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Z. wydzielając J. Ś. takie same działki, jak w poprzedniej decyzji z dnia 6 czerwca 2008r. Organ wskazał, że działka nr ... przed scaleniem położona była pomiędzy działkami zabudowanymi należącymi do M. P. i M. oraz A. małżonków C. W wyniku scalenia została zaprojektowana działka o równoległych granicach pomiędzy istniejącymi na gruncie elementami trwałymi w postaci budynków i drzew. Zaprojektowana działka ma mniejszą wartość, w związku z powyższym wydzielono dodatkowo działkę nr .... o pow. 0,2540 ha, oddaloną ok. 400 m. Powyższa decyzja została przez organ odwoławczy uchylona w dniu 7 maja 2010r. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie działki nr ... stało się bezprzedmiotowe ze względu na to, że na podstawie decyzji Wojewody z dnia ..., którą ustalono lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr ...relacji L. – W., działka ta stała się własnością Skarbu Państwa. Kolejną decyzją z dnia 6 sierpnia 2010r. organ I instancji ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Z. w części dotyczącej gospodarstwa J. Ś. nr ... w ten sposób, że za działkę nr ... o pow. 1, 45 ha i wartości 39,5545 jednostek szacunkowych wydzielono działkę nr ... o pow. 1,1071 ha i nr .... o pow. 0,2540 ha o łącznej pow. 1, 3611 ha i wartości 39,4235 jednostek szacunkowych, zaś gospodarstwu Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydzielono działkę nr ... o pow. 0,0060 ha i wartości 0,15 jednostek szacunkowych. Organ wskazał, że działka nr ...posiadała nierównoległe granice, jednak nie jest obecnie możliwe zachowanie takich granic ze względu na zabudowane działki sąsiednie, dlatego granice te zostały zaprojektowane równolegle pomiędzy istniejącymi na gruncie elementami trwałymi – budynkami i drzewami. Decyzja ta została uchylona w dniu 10 stycznia 2011r. ze względu na to, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie okazano J. Ś. granic. W dniu 6 lutego 2012r. organ I instancji ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Z. w części dotyczącej gospodarstwa nr ... w taki sam sposób, jak w poprzedniej decyzji z dnia 6 sierpnia 2010r. i z taką samą argumentacją. Organ wskazał więc jako podstawę prawną art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów i stwierdził, że wydzielony po scaleniu ekwiwalent nie przekracza dopuszczalnych w tej ustawie "odchyłek". Wyjaśnił, że działka nr ... przed scaleniem nie była użytkowana, a jej powierzchnia faktycznie była mniejsza niż wykazana w ewidencji gruntów. Posiadała ona nierównoległe granice z zabudowanymi działkami M. P. i M. oraz A. małżonków C., którzy przyjęli projekt scalenia bez zastrzeżeń, dlatego wydzielenie obecnie ekwiwalentu zgodnie z oczekiwaniami J. Ś. naruszyłoby ich zabudowane działki. Organ wskazał, że w toku postępowania proponował J. Ś. wydzielenie ekwiwalentu we wsiach A., S., gm. W. oraz w Ż., S., K. K., gm. W., a także ekwiwalent pieniężny, jednak propozycje te nie zostały przez niego przyjęte. Natomiast na przyznanie mu w ramach ekwiwalentu działki we wsi K. K. nie wyraziła zgody Agencja Nieruchomości Rolnych, a co do nieruchomości we wsi K. – Przedsiębiorstwo Rolno Rybackie w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2012r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Kolegium potwierdziło zgodność rozstrzygnięcia z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, w tym z art. 14 ust. 2 wskazując, że J. Ś. otrzymał ekwiwalent w równej wielkości szacunkowej z zachowaniem dopuszczalnej różnicy w powierzchni gospodarstwa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż J. Ś. nie uczestniczył w oględzinach geodety, który ustalał faktyczny stan posiadania, przez co zdaniem skarżącego "uszczuplono" powierzchnię jego działki - organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, że decyzja scaleniowa stała się ostateczna w stosunku do pozostałych mieszkańców wsi Z., nie jest możliwe obecnie przeprowadzenie czynności, które miałyby na celu wzruszenie przebiegu ustalonych granic. Ponadto powierzchnia gospodarstwa wniesionego do scalenia została określona zgodnie z ewidencją, a nie na podstawie oględzin geodety, a granice zostały ustalone na nowo, co było dopuszczalne w postępowaniu scaleniowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. Ś. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że nie brał udziału w oględzinach dokonywanych przez geodetę przy ustalaniu faktycznego stanu władania (posiadania), co stanowi naruszenie art. 10 kpa - i przez to pominięto, że faktycznie jego działka miała nieregularne granice i była mniejsza od wykazanej w ewidencji gruntów. Podniósł również, że decyzja sprzeczna jest z celami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż pogorszyła warunki gospodarowania jego nieruchomości i nieracjonalnie ukształtowała jej granice. Ponadto zabrano mu część działki od strony przylegającej do drogi publicznej czyli o większej wartości niż grunt sąsiadujący z drogą publiczną Skarżący domaga się w konsekwencji przyznania mu takiej samej działki - w tym samym miejscu i tych samych granicach, co poprzednia działka nr ...o pow. 1,45 ha. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W świetle art. 1 ustawy - celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98, (LEX nr 41780) scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Należy podkreślić, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie scaleniowe gruntów wsi Z. z zachowaniem przewidzianej w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów procedury, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonej szczegółowej dokumentacji, a jednocześnie nie można organowi zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. W szczególności organ należycie uzasadnił odmowę uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącego w toku postępowania scaleniowego żądania wydzielenia mu działek w tym samym miejscu i w dotychczasowych granicach. Z gospodarstwa skarżącego obejmującego przed scaleniem działkę nr ..., wydzielono dwie działki – nr ... i nr ..., z której następnie wydzielono działkę nr ... – działki nr ... zostały przyznane skarżącemu jako ekwiwalent, natomiast działka nr ... została przeznaczona pod realizację inwestycji celu publicznego – drogi krajowej na podstawie decyzji Wojewody z dnia ... – a więc jej własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa i z tego tytułu skarżącemu przysługiwało odszkodowanie ustalane w odrębnym trybie. Działka nr ...o pow. 1,1071 ha została wydzielona w niemal takich samych granicach, jak poprzednia działka nr ... o pow.1, 45 ha, natomiast działka nr ... o pow. 0,2540 ha jest oddalona od niej o ok. 400 m. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że w wyniku scalenia i wymiany gruntów wsi Z. struktura jego gospodarstwa została naruszona, ale mimo to nie można zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 1 ustawy. Organ I instancji podkreślał, że działka nr ... o pow. 0,2540 ha została przyznana skarżącemu jako brakujący ekwiwalent, gdyż powierzchnia działki nr ...., położonej częściowo w tym samym miejscu co poprzednia działka nr ..., jest mniejsza od powierzchni tej działki. Jednocześnie organ wskazał, że działka nr ... nie mogła zostać ukształtowana zgodnie z żądaniem skarżącego w granicach dotychczasowej działki nr .... ze względu na zabudowę i zagospodarowanie działek sąsiednich. Organ wskazał, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wsi Z. z dnia 26 listopada 2007r. uprawomocniła się w stosunku do pozostałych uczestników, gdyż nie była w tej części zaskarżona – stanowisko to jest słuszne. Decyzja ta została bowiem uchylona decyzją z dnia 28 stycznia 2008r. wyłącznie w części dotyczącej gospodarstw nr ... nr ..., która na nowo określiła zasady scalenia i wymiany gruntów w odniesieniu do tych gospodarstw, przy czym organ odwoławczy uchylił w dniu 11 marca 2008r. tę decyzję w odniesieniu do działki nr ..., a więc tylko w tej części toczy się niniejsze postępowanie – scalenie pozostałych działek, w tym działek sąsiadujących z działkami skarżącego zostało dokonane ostatecznymi decyzjami z dnia 26 listopada 2007r. i z dnia 28 stycznia 2008r. (w stosunku do gospodarstwa nr ..., należącego do M. i A. C.). Obecnie nie jest więc możliwe ukształtowanie wydzielonej dla skarżącego działki nr ... – zgodnie z jego żądaniem – w dotychczasowych granicach, gdyż naruszyłoby to ustalone już ostatecznie granice działek sąsiednich, poza tym organ wskazał, że przed scaleniem działka nr ... nie była użytkowana. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił ponadto, że rozważał propozycje skarżącego wydzielenia mu w ramach ekwiwalentu działek w miejscowościach – K. K., jednak nie zgodziła się na to Agencja Nieruchomości Rolnych (k.101 akt admin.) oraz we wsi K., na co nie zgodziło się Przedsiębiorstwo Rolno Rybackie w S. (k.107 akt amin.). Z kolei składane przez organ skarżącemu propozycje wydzielenia w ramach ekwiwalentu innych nieruchomości bądź ekwiwalentu pieniężnego, nie zostały przez niego przyjęte. W sytuacji występującej w sprawie nie można więc zarzucić organowi naruszenia wskazanego art. 1 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, by ukształtowanie w wyniku scalenia gospodarstwa skarżącego było wadliwe. Wprawdzie za wniesione łącznie do scalenia grunty o pow. 1, 45 ha otrzymał on grunty o mniejszej powierzchni tj. 1, 3671 ha i o niższej niż poprzednio wartości szacunkowej (liczba jednostek szacunkowych zmniejszyła się z 39,5545 na 39,4235), ale różnica ta nie przekracza 3%, co było dopuszczalne na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego naruszenia art. 10 § 1 kpa. Skarżący brał udział w postępowaniu i był zawiadamiany o czynnościach procesowych, w tym o miejscu i terminie okazania granic. W szczególności w wykonaniu wskazówek organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 10 stycznia 2011r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o okazaniu w dniu 30 września 2011r, we wsi Z. granic gospodarstwa nr ...należącego do J. Ś., a zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 22 września 2011r. (k.178 akt admin.), a więc przed wydaniem przez organ I instancji decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Wprawdzie skarżący podnosi, że nie brał udziału w pierwszych oględzinach z udziałem uprawnionego geodety, podczas których ustalano granice posiadania, ale ze względu na to, że następnie brał udział w postępowaniu i zgłaszał swoje zastrzeżenia, a organ się do nich odnosił wydając kolejne decyzje, nie można uznać, że była to istotna wada postępowania scaleniowego i wydanej w nim decyzji. Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę oddalił na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012., poz. 270).