VII SA/Wa 1788/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowlaczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. i A. M. solidarnie kwotę 117 zł (sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. - p.r.d.), a także załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z [...] listopada 2016 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...] - dalej jako uchwała): 1. Ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 238 zł. 2. Do zapłaty kosztów zobowiązał solidarnie: - M. K., - A. M., - M. K. Organ wskazał również sposób uregulowania należności oraz termin zapłaty. II. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. i A. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazało, że w wyniku wydania dyspozycji odholowania pojazdu powstały koszty, zatem ich nałożenie na kierującego pojazdem oraz na jego współwłaścicieli było uzasadnione. Do akt załączona została faktura VAT nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. wystawiona przez firmę [...] Sp. z o.o. w [...] wraz z zestawieniem holowań/odstąpień za miesiąc marzec 2017 r., w którym pod pozycją 112 widnieje sporny pojazd i kwota usługi odstąpienia - 39,30 zł. Nadto, z raportu drogowego szczegółowego wynika, że czas przyjęcia zgłoszenia to godz. 14:29, natomiast odstąpienie od dyspozycji - anulowanie to godz. 14:34. Z kolei z załączonego zlecenia holowania (szczegóły) wynika, że czas włączenia przełącznika w pojeździe holującym nastąpił o godz. 14:29, czas zmiany odnotowano 14:35, z kolei czas odstąpienia to 14:36. Pomimo różnic w tych dokumentach jest niewątpliwe, że holownik wyruszył w trasę i w związku z tym koszty odholowania powstały. Przepisy nie pozwalają w tym przypadku na jakąkolwiek uznaniowość i jeżeli koszty powstały niezbędne jest nałożenie obowiązku ich pokrycia według stawki określonej w uchwale właściwej rady powiatu (tu. Rady [...]), bez względu na zawinienie kierującego czy przejechany przez holownik dystans. III. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K. i A. M. kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zrzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez uznanie za udowodnionych faktów oraz oparcie się na faktach które wypływają z wewnętrznie sprzecznych dokumentów, wobec braku innych dowodów przemawiających za przyjętym stanem faktycznym jak i oparcie się na dokumentach z których, w ocenie Sądów Administracyjnych, nie wypływają fakty jakie wysnuło SKO, a w konsekwencji brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że Skarżący powinni zostać obciążeni kosztami dyspozycji usunięcia pojazdu które wygenerowało koszty jego usunięcia. 2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130a ust. 2a ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w sposób przeczący zasadom logiki - oparcie się na wewnętrznie sprzecznym dokumencie któremu, wobec wewnętrznej sprzeczności nie sposób przypisać mocy dowodowej, a finalnie błędne zastosowanie przepisu art. 130a ust. 2a ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez brak wykazania okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże zupełnie z innych powodów niż w niej podnoszone. Podstawę orzeczenia SKO, a wcześniej Prezydenta [...], stanowił art. 130a ust. 2a p.r.d. zgodnie z którym od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny takie działanie uzasadniające. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio przy czym stanowi on, że jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W myśl art. 130a ust. 6 omawianej ustawy, wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ustala corocznie rada powiatu w drodze uchwały. Stosując wskazane przepisy organy słusznie przyjęły, że dyspozycja usunięcia pojazdu Skarżących z dnia 26 marca 2017 r., następnie cofnięta, wygenerowała koszty. Słusznie również uznano, że zarówno dyspozycja została wydana w sposób prawidłowy, jak również że koszty powstały, bowiem wezwany na miejsce holownik wyruszył w trasę po samochód Skarżących. Należy podkreślić, że dyspozycja usunięcia pojazdu (następnie cofnięta) sama przez się nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej koszty na podstawie art. 130a ust. 2 p.r.d. W tej jednak sprawie owa dyspozycja spowodowała powstanie rzeczywistych kosztów finansowych po stronie [...] i niezależnie od ich wysokości zachodziła podstawa do zastosowania art. 130a ust. 2 p.r.d. Wobec wyjazdu holownika, który od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do momentu jej cofnięcia przejechał dystans 2,47 km (v. raport drogowy szczegółowy dotyczący dnia [...] marca 2017 r., od 14:29 do 14:34), słusznie nałożono koszty na osoby wymienione w decyzji organu I instancji. Uwzględniając stan faktyczny sprawy, w szczególności zgromadzone dowody, Sąd uznał że działanie organów było prawidłowe. Słusznie w szczególności zinterpretowano przepisy prawa i w związku z powstaniem kosztów co do zasady prawidłowo nałożono obowiązek zapłaty kosztów w kwocie 238 zł. Zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 130a ust. 2 p.r.d. Przypomnieć w tym miejscu należy, że obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od niej może nastąpić wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 130a ust. 1-2 p.r.d. (m.in. parkowanie w miejscu niedozwolonym), 2. odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie (pojawienie się kierowcy i usunięcie pojazdu), 3. powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (w tej sprawie powstały, co obrazuje przebieg pojazdu oraz dołączona faktura). Zastosowanie wskazanej możliwości nałożenia obowiązku zwrotu kosztów jest niezależne od tego, jakie rzeczywiście koszty zostały poniesione przez [...]. Przepis art. 130a ust. 2 p.r.d. znajduje bowiem zastosowaniem w każdym przypadku, gdy takie koszty powstały, a więc niezależnie od tego, jaka była rzeczywista ich wysokość i bez względu na okoliczności, którymi kierowała się osoba naruszająca prawo pozostawiając pojazd w miejscu niedozwolonym (por. wyrok NSA z 20 września 2019 r. sygn. akt I OSK 63/18). Nie mogłoby mieć w sprawie również jakiegokolwiek znaczenia to, że M. K. został za nieprawidłowe zaparkowanie pojazdu ukarany mandatem karnym. Kwestia ta stanowi wyraz oddziaływania państwa w sferze prawa karnego (kodeksu wykroczeń) i pozostaje bez wpływu na obowiązek poniesienia kosztów powstałych w następstwie wydanej dyspozycji usunięcia pojazdu. Nie ma również w sprawie mowy o podnoszonych w skardze "rozbieżnościach" pomiędzy informacją "zlecenie holowania - szczegóły" a "raportem drogowym szczegółowym", co do czasu poszczególnych zdarzeń oraz długości trasy przejechanej przez holownik. Wskazywane przez stronę skarżącą "rozbieżności" dotyczą w istocie dwóch różnych dokumentów, które są sporządzane w odmienny sposób, nie będąc ze sobą zsynchronizowane czasowo. Na potrzeby raportu drogowego szczegółowego przyjmuje się bowiem przejazd samochodu wedle wskazań urządzenia GPS zamontowanego w tym pojeździe o czym świadczy dołączona mapa śledzenia ruchu pojazdu. Nie wykazuje ona zatem trasy "do przejechania" a trasę "rzeczywiście pokonaną". Wykazany przebieg pojazdu jest przy tym zdefiniowany zadanymi kryteriami wyszukiwania trasy. Z kolei informacja "zlecenie holowania - szczegóły", jako sporządzana na podstawie innych i kryteriów i w odmiennym programie. W związku z tym kwestie przebiegu trasy czy czasu przejazdu lub innych podjętych przez kierowcę holownika czynności np. włączenie czy wyłączenie przełącznika czasowego wskazującego na podjęcie dyspozycji mogą się ze sobą różnić. To co je jednak spaja to zborność dokonywanych działań pomiędzy zgłoszeniem a odstąpieniem od dyspozycji. Nie jest zatem tak, że dane przedstawione przez organ są niejednoznaczne, nakazując tym samym ocenę okoliczności sprawy jako niemiarodajne. W związku z powyższym, proces oceny sprawy został przez organy obu instancji przeprowadzony prawidłowo. Dowody zostały zgromadzone wyczerpująco i wskazują na to, że w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od której później odstąpiono, powstały koszty związane z wyjazdem holownika, co uzasadniało nałożenie opłaty. VI. Kontrolowana decyzja nie mogły jednak zostać utrzymana w obrocie, bowiem odpadła podstawa prawna obciążenia skarżących kwotą 238 zł. Jak już wskazano, w myśl art. 130a ust. 6 p.r.d. wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, ustala corocznie rada powiatu w drodze uchwały. W decyzjach wydanych w sprawie, ustalając wysokość kosztów na kwotę 238 zł powołano się na załącznik nr 2 do uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]). Uchwała ta, na mocy wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/17 została jednak nieprawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. stwierdzono jej nieważność w zakresie § 1 i § 2 wraz z załącznikami nr 1 i 2. Wyrok ten jest obecnie prawomocny bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2007/18 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...]. W związku z powyższym mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa miejscowego, choć obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, to jednak na skutek wspomnianych wyroków sądów administracyjnych zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wobec powyższego, uwzględniając skutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (ex tunc), należało przyjąć, że w konsekwencji po wyroku NSA brak jest wyraźnej podstawy prawnej do ustalenia kosztów w niniejszej sprawie w ww. wysokości, tj. wynoszącej 238 zł. Powyższe skutkowało zatem uwzględnieniem skargi albowiem nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której utrzymany w mocy zostanie indywidualny akt administracyjny wydany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (a taki charakter mają akty prawa miejscowego), która to podstawa prawna została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie stoi na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu sprawy art. 147 § 2 p.p.s.a. Należy podzielić stanowisko prezentowane w doktrynie (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer przypadkach s. 364-367) w zakresie wykładni art. 147 p.p.s.a. Po pierwsze, zgodzić należy się z tym, że w judykaturze i doktrynie zgodnie się przyjmuje, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki z mocą ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała. Po drugie, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Wzruszenie więc decyzji wydanych w sprawach indywidualnych jest możliwe i dopuszczalne wtedy gdy zostały one oparte na uchwale lub akcie, których nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdził sąd administracyjny. Po trzecie, B. Dauter trafnie wskazuje, że wątpliwości interpretacyjne, oddziałujące istotnie na podejście sądów i organów administracji publicznej do zagadnienia unieważnienia decyzji związanych, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego aktów lub uchwał samorządowych stanowiących podstawę ich wydania, dotyczą przede wszystkim tego jak należy rozumieć zwrot "wzruszenie". Użyte przez ustawodawcę w art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowanie mówi tylko o wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ta ogólnikowość stanowiska ustawodawcy tłumaczona jest - jak wskazuje B. Dauter - tym że zwrot "wzruszeniu" odnosi się do różnego rodzaju rozstrzygnięć, podejmowanych na podstawie zakwestionowanej uchwały, w różnych postępowaniach i procedurach, w tym także ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych. Tym samym zwrot ten należy odczytywać jako swego rodzaju wskazanie interpretacyjne, że ocena skutków wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały (tu określającej stawki pobieranych opłat) przebiegać ma stosownie do przepisów na podstawie których decyzja w indywidualnej sprawie została wydana. Konkludując Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że stwierdzenie nieważności uchwały rady miasta można i powinno się oceniać, w kontekście wpływu tego zdarzenia na decyzję administracyjną wydaną na podstawie tej unieważnionej uchwały. Nie do zaakceptowania w państwie praworządnym byłaby bowiem sytuacja, w której Sąd kontrolując akt indywidualnego stosowania prawa (tu decyzja o nałożeniu opłaty za odstąpienie od dyspozycji odholowania), musiałby akt ten utrzymać w mocy, odsyłając Skarżących do innego postępowania, jedynie celem jego "wzruszenia" w innym trybie, do którego odsyła art. 147 § 2 p.p.s.a. Orzekając ponownie w sprawie Prezydent [...] zobowiązany będzie wziąć pod uwagę to, że uchwała stanowiąca podstawę uchylonej decyzji została wyeliminowana z obrotu. W braku odmiennego aktu stwarzającego możliwość nałożenia opłaty organ powinien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. przyjmując, że składa się na nie uiszczony wpis od skargi.