II SA/Po 471/22

SENTENCJA Dnia 19 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Burmistrz Gminy i Miasta W. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 10 marca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i ust. 2a i ust. 4, art. 25 ust. 1 i ust. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 30, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021, poz. 1481), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1466), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) odmówił S. M. (dalej jako strona lub skarżący) prawa do świadczenia rodzinnego w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem S. M.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 24 stycznia 2022r. do skarżący zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. M.. Do wniosku dołączone zostało: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 10 maja 2019 r. o zaliczeniu S. M. do stopnia niepełnosprawności znacznego. Na podstawie tego orzeczenia ustalono, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności wpłynął do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. w dniu 26 marca 2019r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień datuje się od 26 marca 2019r., orzeczenie zostało wydane na stałe. Burmistrz wskazał, że z oświadczenia złożonego dnia 11 lutego 2022r. przez Pana S. M. wynika, iż nie jest on zatrudniony i nie wykonuje pracy zarobkowej, a ostatnie zatrudnienie ustało z dniem [...].10.2011 r., nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tyt. śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Osoba wymagająca opieki - Pan S. M. jest wdowcem, nie został umieszczony w placówce zapewniającej całodobowa opiekę przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Burmistrz stwierdził, że zgodnie z wypisem z treści orzeczenia nr [...] z dnia 10 maja 2019r. ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 marca 2019 r. W 2019 roku Pan S. M. miał ukończone 82 lata co oznacza, że ustalenie niepełnosprawności w stopniu znacznym nastąpiło po ukończeniu 18 roku życia lub po ukończeniu nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, czyli po terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ stwierdził, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tego przepisu nie został on przez ustawodawcę uchylony, co oznacza że organ jest zobowiązany do zastosowania wskazanych przepisów wprost i dosłownie, jako obowiązujące przy wydawaniu decyzji, dlatego też nie może podjąć decyzji pozytywnej przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. S. M. odwołał się od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia 10 marca 2022 r. zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia jej przez organ odwoławczy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie organ oparł rozstrzygnięcie na art. 17 ust. 1b u.ś.r. który został uznany za niekonstytucyjny, co czyni decyzję wadliwą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 27 u.ś.r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Art. 17 ust. 1b u.ś.r.. od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Nie mógł więc stanowić podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia. Kolegium stwierdziło jednak, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący nie jest zatrudniony i nie wykonuje pracy zarobkowej, a ostatnie zatrudnienie ustało z dniem 31 października 2011 r. Powodem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest niespełnienie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Wypada również zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sama opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem SKO zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2022 r. wnosząc o jej zmianę i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi S. M. zaprzeczył, by starał się o zasiłek pielęgnacyjny, ponieważ jest to jego zastępcze źródło dochodu. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe i krzywdzące. Wskazał, że najpierw zwolniono go z pracy w 2011 r. a potem nie mógł dostać pracy, a następnie chorowała jego matka, która zmarła w 2016 r. Skarżący podał, że jego ojciec wymaga stałej opieki, nie może go zostawić i iść do pracy. Nikt inny nie może się nim zająć. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja, którą odmówiono S. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad ojcem S. M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 tej ustawy: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...). W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił syn wymagającego opieki. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał art. 17 ust. 1b u.ś.r. a więc okoliczność, że niepełnosprawność podopiecznego nie powstała w żadnym z wymienionych w tym przepisie okresów tj. do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyżej do ukończenia 25 roku życia, lez kiedy S. M. miał ukończone 82 lata. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. stwierdziło, że z ustaleń organu I instancji wynika brak spełnienia przesłanki niepodejmowania/ rezygnacji z zatrudnienia przez S. M.. Sąd nie zgadza się z tym stanowiskiem. Z akt sprawy wynika, że skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo wraz z ojcem. Skarżący ma 56 lat. Jest osobą zdolną do pracy, w tzw. wieku produkcyjnym, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy w G. bez prawa do zasiłku. W sprawie ustalono, że skarżący był zatrudniony do 2011 r., od tej pory nie pracuje. W aktach znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia 11 lutego 2022 r., z którego wynika, że po utracie zatrudnienia w 2011 r. podjął się opieki nad rodzicami, pozostawał na ich utrzymaniu. W treści skargi podał, że jego mama była inwalidką, chorowała, opiekował się nią do jej śmierci w 2016 r. Z formularza wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący zajmuje się ojcem, wykonuje przy nim wszelkie czynności- szykowanie posiłków, podawanie leków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, poruszaniu się po mieszkaniu. Skarżący może zostawić ojca jedynie na krótki czas np. w trakcie robienia zakupów. Ojciec skarżącego wymaga stałej opieki, którą sprawuje skarżący. W skardze skarżący podał, że nie podejmuje zatrudnienia nie dlatego, że nie może, lecz nie ma kto się zająć jego ojcem. Nie może go zostawić i iść do pracy. Wskazał, że rezygnuje z podjęcia pracy, ponieważ nie miałby się kto zajmować jego ojcem. W piśmie znajdującym się w aktach sądowych (k. [...]) skarżący podał, że jego ojcu amputowano kończynę dolną, jest on osobą leżącą, wymaga całodobowej opieki, wobec czego skarżący nie podejmuje pracy. Kolegium jako argument przemawiający za brakiem związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia a opieką nad ojcem wskazało, że pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności a zakończeniem zatrudnienia upłynęło ponad 10 lat. Brak jest w ocenie Kolegium bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Sąd tej oceny nie podziela. W ocenie Sądu Kolegium mylnie rozumie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w postaci braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki). Utożsamia je bowiem z samym wieloletnim brakiem aktywności zawodowej skarżącego od 2011 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł drugiej przesłanki, a więc niepodejmowania pracy przez skarżącego, które związane jest obecnie z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Mimo więc, że od momentu zaprzestania aktywności zawodowej do czasu wydania orzeczenia o niepełnosprawności ojca upłynęło 10 lat, skarżący był (i jest) przez ten cały okres osobą w wieku produkcyjnym i zdolną do podjęcia pracy. W ocenie Sądu nie wyklucza prawa do świadczenia ta okoliczność, że skarżący wcześniej zaprzestał pracy zarobkowej, skoro na dzień złożenia wniosku istnieje obiektywna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymuszająca na nim rezygnację z zatrudnienia (jego niepodejmowanie). Co istotne, skarżący jest osobą zdolną do podjęcia pracy lecz nie czyni tego z uwagi na opiekę, co zadeklarował w toku postępowania przed organami jak i przed Sądem. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zatem dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także tym osobom, które nie były aktywne zarobkowo i zawodowo w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się niepełnosprawną osobą (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 października 2021 r., I OSK 493/21, publik. w CBOSA). W tych okolicznościach w ocenie Sądu stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było nieprawidłowe. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. S. M. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w styczniu 2022 r., w okresie, w którym jego ojciec legitymował się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niezdolnych samodzielnej egzystencji. Skarżący sprawuje obecnie nad ojcem opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Sąd stwierdził zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie oceniło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Rzeczą Organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącego i odwołania, z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.