II OSK 1722/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 77/06 w sprawie ze skargi Gminy B.-B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 77/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Delegatura w B. na podstawie art. 158 § 2, art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., po wszczęciu postępowania na wniosek Gminy B. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nakazującej U. i Z. małż. M. dokonanie rozbiórki nieużytkowanych ław i murów fundamentowych oraz słupów żelbetonowych budynku wielorodzinnego znajdującego się na posesji przy ul. [...] w B. do dnia [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Prezydenta Miasta B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego, a tym samym nie posiada przymiotu strony, na wniosek której mogło zostać wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu skarżący może wykazać jedynie istnienie interesu faktycznego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...]. Wnika on z toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania dotyczącego odszkodowania dla inwestorów U. i Z. małż. M. w zw. z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2001 r. decyzji Wojewody Ś. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Prezydent Miasta B.. Zarzucając decyzji naruszenie art. 28, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz przepisów art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja jest zgodna z prawem, w związku z czym wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowlany jest interes prawny. Po drugie, jego realność, co oznacza, że musi on istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danej normy prawa. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cytowane tam orzecznictwo i literatura). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowania żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W kwestii interesu prawnego Prezydenta Miasta B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej U. i Z. M. rozbiórkę nieużytkowanych ław fundamentowych oraz słupów żelbetonowych, organy obu instancji zajęły odmienne stanowisko. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po wszczęciu na wniosek Gminy B. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast, działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie I instancji uznając, iż zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Stanowisko powyższe Sąd I instancji podzielił, zastrzegając jednak, iż wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, że z samego faktu, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...], nie można wywodzić, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała w niniejszym postępowaniu, iż posiada interes prawny, albowiem nie wskazała normy prawa, z której wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Za źródło tego interesu nie może być uznane, jak to wskazano w skardze, postępowanie toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczące przyznania odszkodowania dla U. i Z. M. w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Ś. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Od powyższego wyroku Gmina B. złożyła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 1, art. 106 § 3, art. 113, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez odstąpienie od uzupełnienia z urzędu postępowania dowodowego i zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnienia sprawy. Sąd nie dostrzegł naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów o postępowaniu administracyjnym. Powyższe naruszenia spowodowały naruszenie prawa materialnego – art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem oddalając skargę Sąd I instancji uniemożliwił zbadanie legalności wadliwej decyzji PINB dla miasta B. z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Strona wnosząca tę skargę zarzut naruszenia wskazanych w jej podstawie przepisów proceduralnych uzasadniła zamknięciem rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym odstąpieniu od uzupełnienia z urzędu materiału dowodowego. Z uzasadnienia rozpoznawanego środka zaskarżenia wynika, że skarżący dopatruje się wskazanych uchybień w fakcie nieprzeprowadzenia dowodu z decyzji przyznającej U. i Z. małż. M. odszkodowania od skarżącej Gminy w kwocie 274 080,59 zł oraz ze związanego z tą sprawą wyroku sądowego. Należy jednak uznać, iż kwestie, które mogły być wyjaśnione tymi dowodami, były bezsporne i nie wymagały udowodnienia. Zarówno bowiem organy prowadzące niniejszą sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku ustaliły, że Gmina B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej małż. M. rozbiórkę wybudowanej części budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w B. w związku z jej przyszłą odpowiedzialnością względem inwestorów tego obiektu budowlanego za wadliwie wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ten bezsporny stan faktyczny sprawy nie wymagał przeprowadzenia dalszych dowodów w celu jego wyjaśnienia. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż Gmina B. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce wybudowanej już części budynku małż. M., gdyż wynik tego postępowania nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej Gminy. Stanowisko to jest uzasadnione. Pomijając już bowiem fakt, iż w podstawie skargi kasacyjnej nie powołano się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) należy uznać, że stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku w pełni odpowiada prawu. Jak bowiem trafnie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku cechą interesu prawnego uzasadniającego przyznanie praw strony jest, między innymi, jego bezpośredniość. Aby więc uznać jakiś podmiot za stronę postępowania należy stwierdzić istnienie interesu prawnego, którego istnienie warunkuje przyznanie podmiotowi przymiotu strony w określonej sprawie, i który musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Takiego interesu prawnego Gmina B. w rozpoznawanej sprawie nie posiada. Przedmiotem tej sprawy nie jest bowiem odszkodowanie należne od tej Gminy, lecz ważność decyzji o rozbiórce budynku małż. M.. Problem ważności decyzji nakazującej tę rozbiórkę nie dotyczy sfery prawnej Gminy. Gmina jest zainteresowana tylko pośrednio wynikiem tego postępowania, ze względu na jej ewentualną, przyszłą odpowiedzialność za skutki wydania wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ma ona więc jedynie interes faktyczny a nie prawny w rozpoznawanym postępowaniu, który nie uzasadnia przyznania jej praw strony. W tej sytuacji zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów należy uznać za nieuzasadnione. Zarzut naruszenia wskazanego skargą kasacyjną przepisu prawa materialnego jest nieuzasadniony natomiast z tego powodu, iż Sąd I instancji przepisu tego nie stosował ani nie oceniał prawidłowości jego zastosowania i dlatego go nie naruszył. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.