II SA/Bd 809/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg D. C. i A. S. na zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie procedury postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych [...] postanawia odrzucić skargi. UZASADNIENIE Pismem z 5 lipca 2022 r. (uzupełnionym pismem z [...] września 2022 r.) D. C. i A. S. (dalej: skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie nadania statutu [...] Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...] oraz zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie procedury postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych [...]. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 27 września 2022 r. sprawę ze skargi na ww. uchwałę Rady Miasta [...] wyłączono z akt tej sprawy i zarejestrowano pod nową sygnaturą, zatem przedmiot sprawy stanowi zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej odrzucenie jako nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z ww. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Z tego względu, przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy, sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez D. C. i A. S.. Zdaniem sądu, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaś na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność może podlegać rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną i wspólną wszystkich przejawów działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne musi być jednak element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 876/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). W ocenie sądu, zaskarżone zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] nie posiada wyżej opisanych elementów, bowiem w żaden sposób nie kreuje konkretnego uprawnienia lub obowiązku względem skarżących (nie jest więc władczym rozstrzygnięciem o ich uprawnieniach bądź obowiązkach), ani też nie stanowi aktu prawa miejscowego. Z akt sprawy wynika, że zaskarżonym zarządzeniem z dnia 25 czerwca 2021 r. wprowadzono Procedurę postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz zobowiązano pracowników rejonowych ośrodków pomocy społecznej do zapoznania się z ww. procedurą. Zdaniem Sądu wskazane zarządzenie podlega zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, które mogą stanowić podstawę działań wyłącznie wobec podmiotów bezpośrednio podległych organom wydającym zarządzenia, a więc wyłącznie w strukturze wewnętrznej tych jednostek. Nie będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą więc stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżone zarządzenie z oczywistych względów nie stanowi również aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., mimo bowiem tego, że dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, nie jest aktem organów jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków. Dyrektor [...] Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a nie organem jednostki samorządu terytorialnego – gminy [...] Sąd zważył, że skarżonego zarządzenia nie sposób zakwalifikować do którychkolwiek aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności do aktów i czynności z punktu 4 tego przepisu. Mowa jest w nim bowiem o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tymczasem zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, doprecyzowującym zasady i obowiązki organu wykonującego zadania ustawowo nałożone. Wskazany akt prawny ma jedynie charakter porządkowy i jest przejawem zarządzania jednostką, do czego Dyrektor jest uprawniony zgodnie z § 7 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W świetle powyższego, zarządzenie nie wyłącza stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, a jedynie je dopełnia, co skutkuje brakiem możliwości złożenia środka zaskarżenia na treść rzeczonego dokumentu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.