II SA/Gl 1050/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu H.W. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 1, 134 i in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), Prezydent Miasta K. ustalił na rzecz H. W. (H. C. W.) odszkodowanie w kwocie 224.650 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1, km. [...] obręb L. W uzasadnieniu podano m. in., że wskazana wyżej nieruchomość, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Prawo własności Skarbu Państwa odnośnie przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej. Decyzja z dnia [...] r. została wydana, między innymi, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Ustalono, że w aktach archiwalnych nie zachowały się dokumenty świadczące o wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oraz o wypłacie odszkodowania na rzecz właściciela. Wycena nieruchomości została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odwołanie od ww. decyzji złożyła pełnomocnik H. W., kwestionując ustalenia organu I instancji, w szczególności podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Zakwestionowano prawidłowość wywłaszczenia działki, ponieważ H. W. nie została doręczona w tym zakresie żadna prawidłowa decyzja. W odwołaniu wskazano na zastrzeżenia dotyczące podstawy ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako właściciela. Zakwestionowano także wycenę rzeczoznawcy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, nie doszło do przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez podstawy prawnej, bowiem utrata własności nieruchomości nastąpiła na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., a skutki decyzji nr [...] z [...] r. trwają po dziś dzień. Przepisy ustawy z 6 lipca 1972 r. przewidywały podjęcie uchwał o cechach aktu generalnego, a nie indywidualnego. Decyzja z [...] r. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, wobec czego, w myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., sporna nieruchomość z dniem [...] r. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa, wypłacało się odszkodowanie. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów prawnych sprzed wejścia w życie u.g.n. Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska Prezydenta Miasta K. co do wysokości i prawidłowości ustalenia kwoty należnego odszkodowania. Wskazano, że sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy, w szczególności przedwcześnie przyjęto przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Zarówno w aktach sprawy, jak i w operacie szacunkowym brak jest uchwały będącej podstawą przyjęcia takiego przeznaczenia nieruchomości. Oprócz tego organ wskazał na inne braki w operacie szacunkowym, a także na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z [...] r. oraz projektu podziału i rejestru pomiarowego z [...] r., które mają istotne znaczenie z puntu widzenia wyceny dokonywanej przez rzeczoznawcę. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego złożył H. W., zaskarżając ją w całości, jednocześnie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, nie wskazując w zarzucie o jakie naruszenie chodzi. Swoje wywody rozszerzył w uzasadnieniu. Wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta K., poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o obowiązujące prawo wywłaszczeniowe oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł m. in., że uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera błędy faktyczne i prawne. Zakwestionował przyjętą przez organ datę wpływu jego wniosku. Podał, że organ II instancji chce ukryć mataczenie i przewlekanie postępowania, dokonywane przez urząd Prezydenta Miasta K. przez kilkanaście miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie ponownie zakwestionowano podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Skarżący domagał się stwierdzenia, że postępowanie w sprawie o wywłaszczenie z własności gruntowej wnioskodawcy nastąpiło z rażącym naruszenie prawa. W szczególności skarżący kwestionuje fakt przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, jak i wysokość przyznanego odszkodowania, które w ocenie byłego właściciela jest zbyt niskie. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swoją poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację Wojewoda, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Wynika to z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dalsze dokumenty, w tym już archiwalne, w oparciu o które dopiero będzie możliwe dokonanie rzetelnej wyceny nieruchomości. W tym przypadku organ I instancji winien poczynić pełne, jednoznaczne i prawidłowe ustalenia faktyczne. Oczywistym jest, że skoro wskazuje się w decyzji Wojewody na niewystarczające ustalenia faktyczne, to tym samym organ ten nie mógł przesądzić treści przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie mógł również orzec co do istoty sprawy. Uzupełnienie brakujących dokumentów i sporządzenie wyceny rzeczoznawcy na etapie rozpoznania odwołania naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Treść skargi jedynie potwierdza słuszność decyzji Wojewody. Skoro sam Skarżący podważa ustalenia stanu faktycznego i prawnego organu I instancji, stąd tym bardziej konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Wnoszący sprzeciw zatem swoje argumenty merytoryczne będzie mógł kierować do organów. Sąd z kolei wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.