II SA/Wr 307/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn - spr. Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej i nadpłaty za pobór wód powierzchniowych oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z [...] II 2020 r. ([...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu reklamacji Nadleśnictwa R. (dalej jako "skarżący"), określił skarżącemu na 2018 r. wysokość opłaty stałej w kwocie 63 zł za pobór wód powierzchniowych, oraz stwierdził nadpłatę w kwocie 91 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł reklamację od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za 2018 r. na kwotę 154 zł w związku z usługą wodną w postaci poboru wód powierzchniowych z rzeki Z. dla potrzeb zbiornika retencyjnego "[...]". Organ zaznaczył przy tym, że jest to już druga decyzja w sprawie, bowiem wcześniejsza decyzja została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 IX 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 405/18). Organ wyjaśnił, że celem wykonania wskazań zawartych w wyroku uzupełniono materiał dowodowy o dokumentację związaną z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i udzielenia pozwolenia budowlanego na budowę zbiornika oraz na jego użytkowanie. Mimo dokonania nakazanej przez Sąd wyczerpującej i wszechstronnej oceny zgromadzonych dokumentów nie ma - w ocenie organu - podstaw do zastosowania w sprawie art. 270 ust. 2 ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.), dalej jako "pr.w.", przewidującego ustawowe zwolnienie od opłaty stałej w przypadku poboru wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Treść pozwolenia wodnoprawnego a także operatu wodnoprawnego, projektu budowlanego i projektu wykonawczego oraz pozwolenia na użytkowanie nie wskazuje bowiem, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przenikanie zaś przez grunty wody nie jest poborem do nawadnia gruntów i upraw. Organ zaznaczył również, że w pr.w. brak jest przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić podmioty z opłat za usługi wodne. Innymi słowy każdy, kto korzysta z usług wodnych i nie jest zwolniony od ponoszenia opłat na podstawie pr.w., zobowiązany jest do uiszczenia należności wyliczonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami. W konsekwencji organ uznał, że zobligowany był do ponownego negatywnego rozpatrzenia reklamacji i wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za 2018 r. W ocenie organu określenia wysokości opłaty stałej należało dokonać w oparciu o normę wynikającą z art. 271 ust. 3 pr.w. oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zaznaczono przy tym, że zgodnie ze wskazaniami sformowanymi przez Sąd w wyroku, organ zweryfikował zakres usługi polegającej na poborze wody w celu wypełnienia zbiornika i stwierdził, że była to usługa jednorazowa. W konsekwencji ustalona opłata obejmuje wyłącznie pobór wód dla celu podtrzymania zwierciadła wody w zbiorniku oraz pokrycia strat na przesiąki w okresie od IV do X, czyli w okresie 214 dni w roku, jak to wynika z operatu wodnoprawnego (akta organu, k. 49). Opłata za pobór wód została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach (214 dni w roku) i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym odpowiednio dla pokrycia strat na przesiąki w ilości 0,4 l/s (po przeliczeniu 0,0004 m3/s) oraz dla potrzymania zalewu zbiornika - w ilości 0,77 l/s (po przeliczeniu 0,00077 m3/s). Organ wyjaśnił także, że skarżący dokonał zapłaty opłaty stałej za 2018 r. w łącznej wysokości 154 zł, co obligowało do stwierdzenia nadpłaty w kwocie 91 zł biorąc pod uwagę art. 72 § 1 pkt 1 i art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 pr.w. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 270 ust. 2 oraz art. 298 pkt 2 pr.w., poprzez uznanie, że skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej, mimo że zbiornik służy poprawie bilansu wodnego regionu i przeciwdziałaniu suszom i powodziom. Zgodnie z art. 163 i art. 183 pr.w. wszelkie działania związane z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową są zadaniami administracji rządowej oraz samorządowej a obecnie również PGW Wody Polskie. Inwestycje realizowane przez Lasy Państwowe wspomagają działania jednostek ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych ustawą pr.w., w związku z czym nie powinny być obciążane dodatkowymi opłatami. Tym samym jako podmiot, który wspomaga ochronę przeciwpowodziową może żądać od podmiotów, które otrzymują z tego tytuły korzyści partycypacji w kosztach utrzymania zbiorników wodnych. Skarżący zaznaczył także, że nie korzysta z usług wodnych dla potrzeb własnych tylko dla celów napełnienia zbiornika retencyjnego, który służy również potrzebom lokalnej społeczności chroniąc przed powodzią czy suszą. Wobec tego, pobieranie opłaty za korzystanie ze zbiorników wodnych, które mają za zadanie poprawić retencyjność okolicznych terenów, jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, bowiem to właśnie z opłat finansowane są zabiegi mające poprawić retencję terenową. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 30 X 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując legalność decyzji Sąd musiał uwzględnić, że sprawa była już przedmiotem kontroli przeprowadzonej przed tutejszym Sądem, w wyniku której uchylono poprzednią decyzję organu (prawomocny wyrok z dnia 18 IX 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 405/18). Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "ppsa" – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania w nim sformułowane. Analiza przedłożonych akt administracyjnych oraz lektura motywów kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo wykonał wszystkie wskazania. W przeciwieństwie do poprzedniej decyzji organ w kwestionowanej obecnie decyzji przeprowadził wyczerpujące ustalenia i wszechstronną ocenę stanu faktycznego z pozycji art. 270 ust. 2 pr.w. a także w kwestii istnienia podstaw do żądania opłaty w części dotyczącej poboru wody dla celów wypełnienia czasy zbiornika. Co do ustawowego zwolnienia od opłaty stałej przewidzianego w art. 270 ust. 2 pr.w., to przepis ten stanowi, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Organ wyjaśnił przy tym, że dokumentacja przedłożona przez skarżącego (w szczególności operat wodnoprawny) nie wskazują, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przenikanie zaś przez grunty wody (przesiąkanie) nie jest poborem do nawadnia gruntów i upraw. W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy uznać za uzasadnione. Przewidziane w art. 270 ust. 2 pr.w. zwolnienie stanowi wyjątek od zasady odpłatności za usługi wodne, tak więc przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro przewiduje on zwolnienie z opłaty stałej za pobór wód "do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", to materiał dowodowy powinien wykazywać, że to właśnie stanowi zasadniczy cel poboru wody. Wprawdzie nie można negować faktu, że rezultatem budowy zbiornika retencyjnego w lesie jest poprawa warunków wilgotnościowych lasu, to jednak trafnie organ zasugerował, że jest to w zasadzie efekt uboczny utworzenia zbiornika i nie sposób powiązać go z nawadnianiem konkretnych upraw leśnych, czego wymaga art. 270 ust. 2 pr.w. Należy zwrócić uwagę, że w świetle operatu wodnoprawnego głównym celem poboru wód w tym przypadku jest "retencjonowanie wody", wykorzystanie dla potrzeb "gospodarki leśnej oraz dla potrzeb przeciwpożarowych kompleksów leśnych go otaczających jak również pobliskich zabudowań m. J.". Wskazuje się tam również na stworzenie odpowiednich warunków do powstania nowego siedliska flory i fauny (akta organu, k. 38). Cel ten potwierdza projekt budowlany jak i wykonawczy (akta organu, k. 112, 113, 157v). Polepszenie warunków wilgotnościowych gleby na skutek budowy zbiornika retencyjnego nie świadczy o tym, że poboru wód dokonano dla celów leśnych w rozumieniu art. 270 ust. 2 pr.w., a więc na potrzeby nawadniania gruntów i upraw leśnych (podobnie wyroki WSA we Wrocławiu: z 12 IX 2018 r., II SA/Wr 497/18; z 18 IX 2018 r., II SA/Wr 487/18 – publ. CBOSA). W okolicznościach konkretnej sprawy pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu w 2009 r. zezwalało na pobór wody z rzeki Z. do: napełnienia zbiornika w ciągu 30 dni w okresie od I do III (w ilości 16 180 m, przy poborze jednostkowym 6,24 l/s); do podtrzymania zwierciadła wody (pobór jednostkowy 0,77 l/s); do pokrycia strat na przesiąki (ilość 0,4 l/s). Trafnie stwierdził organ, że uprawnienie skarżącego w zakresie poboru wód do wypełnienia czaszy zbiornika miało charakter jednorazowy i zostało skonsumowane wraz z odbudową zbiornika, tak więc nie ma podstaw do pobierania aktualnie z tego tytułu opłaty stałej. Prawidłowe są też obliczenia mające na celu ustalenie wysokości opłaty za pobór wody na podtrzymanie zwierciadła wody oraz pokrycia strat na przesiąki. Należy zwrócić uwagę, że udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne operuje w tym zakresie wyłącznie parametrami poboru wyrażonymi w l/s, tak więc organ musiał dokonać stosownego ich przeliczenia na jednostkę m3/s, zgodnie z art. 271 ust. 3 pr.w. Jakkolwiek z treści samej decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie wynika ograniczenie czasowe możliwości poboru wody dla podtrzymania stanu zbiornika, to jednak takie ograniczenie zastrzeżono w operacie wodnoprawnym, ograniczając pobór do okresu od IV do X (akta organu, k. 49). Przy obliczeniu wysokości opłaty stałej organ uwzględnił także tę okoliczność, przyjmując pobór przez 214 dni w roku. Organ wziął pod uwagę także stawkę opłaty wynoszącą 250 zł na dobę za m3/s, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Stwierdzenie w pkt. 2. decyzji wysokości nadpłaty miało podstawy prawne w powołanych przez organ i stosowanych odpowiednio przepisach art. 72 § 1 pkt 1 i art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 pr.w. Jakkolwiek w świetle art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej stwierdzenie nadpłaty w formie decyzji dokonywane jest na żądanie strony, to jednak reklamację kwestionującą opłatę co do zasady lub co do wysokości można traktować również jako żądanie stwierdzenia nadpłaty, o ile sporna opłata została już uiszczona. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że Sąd nie kwestionuje walorów środowiskowych inwestycji zrealizowanej przez skarżącego. Tego rodzaju przedsięwzięcie z całą pewnością przyczynia się do poprawy warunków wilgotnościowych otoczenia. Nie oznacza to jednak, że celem zbiornika jest nawadnianie gruntów i upraw leśnych. Pobór wody dla celów zbiornika retencyjnego w lasach należałoby kwalifikować jako pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu. Tego rodzaju pobór jest zwolniony z opłaty stałej na mocy art. 270 ust. 2a pr.w. Powołany przepis nie mógł jednak znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wszedł on bowiem w życie dopiero w dniu 23 XI 2019 r. i nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie (zob. art. 8 ustawy z 11 IX 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). W kontrolowanej sprawie postępowanie przed organem wszczęto reklamacją złożoną w 2018 r., tak więc legalność zaskarżonej decyzji należało oceniać według dotychczasowego stanu prawnego. Sąd nie neguje również treści powołanych w skardze art. 163 i art. 183 pr.w. wskazujących na zadania administracji publicznej w zakresie ochrony przed powodzią i przeciwdziałania skutkom suszy. Samo jednak wspomaganie przez skarżącego działań ciążących na administracji publicznej w powołanym zakresie nie stanowi podstawy do zwolnienia skarżącego z opłat za usługi wodne. W konsekwencji stwierdzić należało, że w kontrolowanej sprawie dotyczącej opłaty stałej za 2018 r. nie wystąpiły podstawy do zastosowania zwolnienia na podstawie art. 270 ust. 2 pr.w., zaś wysokość należnej opłaty obliczona została zgodnie art. 271 ust. 3 pr.w. Tym samym Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.