I OW 147/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA : Irena Kamińska (spr.) Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 13 października 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim w przedmiocie: wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1958 r. , nr [...] w sprawie przejęcia od W. i H. małżonków P. na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej w miejscowości P. o łącznej powierzchni 45,58 ha postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie pismem z dnia 13 października 2008 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Warmińsko - Mazurskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku pełnomocnika I. M., R. I. K., L. S., W. P., E. D., Z. S. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1958 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej W. i H. P. o powierzchni 45,38 ha położonej w miejscowości P., gmina D., na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. W uzasadnieniu podniosło, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski uznał się niewłaściwym organem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku pełnomocnika I. M., R. I. K., L. S., W. P., E. D., Z. S. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1958 r. i przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawy do załatwienia, zostało zobowiązane tym postanowieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku lub do wdania się w negatywny spór kompetencyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwość, czy jest właściwym rzeczowo organem do merytorycznego rozparzenia wniosku. Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1958 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Wojewoda Warmińsko - Mazurski w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazał, że w myśl art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Skarbu Państwa był organ administracji rolnej czyli prezydium rady powiatowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 dekretu, jak podkreślił Wojewoda, przejście gospodarstwa na własność Państwa stwierdza Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w art. 1 pkt 14 wyraźnie wskazuje, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Skarbu Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Wojewoda podkreślił, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że przekazanie w formie postanowienia podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i uprawomocnienie się tego postanowienia otwiera Kolegium drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, że w świetle obowiązujących przepisów organem właściwym do prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W podobnych rodzajowo sprawach, jak podkreśliło Kolegium, stanowisko zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny, którego orzecznictwo jest już w tym zakresie ugruntowane. Tak więc z jednej strony Kolegium jest związane postanowieniem o przekazaniu Wojewody, a z drugiej zaś przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z których wynika, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem rzeczowo właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o oddalenie wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Zdaniem Wojewody Kolegium uznając się niewłaściwym do rozpoznania sprawy, powinno było przekazać sprawę do załatwienia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu rzeczowo na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór w rozpatrywanej sprawie powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko - Mazurskim w sprawie z wniosku pełnomocnika I. M., R. I. K., L. S., W. P., E. D., Z. S. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1958 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntu W. i H. P. położonego w P.. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy jeden z tych organów jest właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Podlegające weryfikacji orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanego dekretu gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania, wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis zaś art. 9 ust. 3 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych stanowi, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Po zmianie tej ustawy, ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56), zmieniono tytuł ustawy na ustawę o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednolity tekst tak zmienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1989 r., Nr 58, poz. 348. Przepis art. 16 ust. 3 w brzmieniu przyjętym po zmianie stanowił: "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Podkreślić należy, że w związku z przeprowadzoną reformą administracji w 1990 r., na mocy art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), stwierdzono, że: "Do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą - określone w ustawach - zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 16 ust. 3)". Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) z dniem 1 stycznia 1992 r. zmieniono tytuł ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wprowadzając nowy tytuł: "O uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz uchylono Rozdział 1 i Rozdział 2 zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa", w którym zamieszczony art. 16 ust. 3 odpowiadał pierwotnemu rozwiązaniu przyjętemu w art. 9 ust. 3 ustawy przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. Obowiązująca stała się zatem regulacja zawarta w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ. U. Nr 109, poz. 464 ze zm.), która określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub innych tytułów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Ta regulacja szczególna kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przyznała Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym kompetencje w zakresie nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ustalenia organu właściwego należy zatem poszukiwać w zasadach ustalania właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi." Zatem organem wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skoro zatem żaden z organów występujących w niniejszym sporze kompetencyjnym, tj. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie ani Wojewoda Warmińsko - Mazurski nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, to wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu nie może być uwzględniony i podlega oddaleniu. Na marginesie dodać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stojąc na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powinno przekazać przedmiotową sprawę Ministrowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 § 1 k.p.a.) oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, albo 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący (w tej sprawie Wojewoda Warmińsko - Mazurski), albo 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.