II SA/Bk 571/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. A..EU Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (dalej A.) zwróciła się do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr ew. [...] położonych w obrębie gruntów wsi P. dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, wiaty naddystrybutora, wiaty nad stanowiskiem tankowania TIR, podziemnego zbiornika paliw 100 m3, podziemnego zbiornika paliw 60 m3, podziemnego zbiornika LPG, dystrybutora Ad-Blue z dwoma satelitami, dystrybutora ON szybkiego tankowania z dwoma satelitami, 2 dystrybutorów paliw wieloproduktowych, 1 dystrybutora LPG, pylonu cenowego, dwóch znaków podświetlanych "wjazd", "wyjazd", podświetlanego znaku "kompresor – odkurzacz", zbiornika przeciwpożarowego, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, kontenera na butlę z gazem, śmietnika, urządzenia kompresor – odkurzacz. W dniu [...] października 2017 r. Wójt Gminy B. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w przedmiocie: 1. wymogów określonych w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym we wskazanym przez organ zakresie, 2. dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia z klauzulą prawomocności, 3. podpisania wniosku, wskazując, że nieusunięcie powyższych braków w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania. Z uwagi na nieusunięcie w/w braków formalnych pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ na podstawie art. 9 k.p.a w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. W dniu [...] marca 2020 r. spółka A. złożyła wniosek o ponowne wszczęcie procedury na podstawie KPA, dołączając do pisma: kopię mapy dotyczących przedmiotowych działek, schemat zagospodarowania terenu przyszłej stacji paliw, kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z klauzulą prawomocności oraz aktualnych wydruk z KRS. Wezwaniem z dnia [...] marca 2020 r. Wójt Gminy na podstawie art. 64 k.p.a. wniósł o wyjaśnienie: 1. czy wniosek ten dotyczy uzupełnienia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, 2. czy wniosek z dnia [...] marca 2020 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. w zakresie wniosku z dnia [...] września 2017 r., 3. czy wniosek z dnia [...] marca 2020 r. jest wnioskiem o wszczęcie nowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...], w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] kwietnia 2020 r. A. udzielił odpowiedzi wskazując, że pismo z dnia [...] marca 2020 r. jest uzupełnieniem wniosku z dnia [...] września 2017 r., w której zostało cofnięte wcześniejsze pełnomocnictwo, a brakujący na wniosku podpis należy potraktować jak złożony przez jego osobę (tzn. Prezesa Zarządu). Wskazano także, że wniosek ten jest zarazem wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla stacji paliw oraz nie jest wnioskiem o wszczęcie nowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania dla inwestycji polegającej na budowie kompleksowej stacji paliw, przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła spółka A. podnosząc, że na podstawie przepisów Kpa wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozparzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i odmówiło wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem Spółki z dnia [...] września 2017 r. przewidzianej do realizacji na nieruchomości obejmującej działki gruntu oznaczone w ewidencji nr geod. [...], położonej w obrębie P., gmina B.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy polegającej na budowie kompleksowej stacji paliw z powodu nieusunięcia wskazanych braków. W sprawie zatem nie została wydana żadna decyzja czy postanowienie. Powołując się na treść art. 145 § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne można wznowić w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a decyzja taka w sprawie nie została wydana, więc nie można było wznowić postępowania. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie Wójta Gminy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania nie było jednoznaczne (zarówno w swym rozstrzygnięciu jak i uzasadnieniu) dlatego też należało je uchylić i orzec o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Końcowo Kolegium podkreśliło, że nie mogło się ustosunkować i rozstrzygać o innych kwestiach niż dotyczące wznowienia postępowania, ale strona skarżąca może wnosić o ustalenie przez Kolegium kwestii czy Wójt Gminy B. jest obowiązany załatwić sprawę wszczętą wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. uzupełnionym w marcu 2020 r. poprzez wydanie decyzji, a służyć może temu instytucja ponaglenia określona w art. 37 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A..EU Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że złożyła dwa wnioski o ponowne wszczęcie procedury zawieszonej w 2017 r. dotyczącej budowy stacji paliw do Wójta Gminy B. i do Starostwa Powiatowego w B.. Ten drugi wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Ponadto spółka powołała się na obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjęte Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., na którym działki o nr ewid. [...] znajdują się na obszarach rozwoju usług oraz w niewielkiej części od strony lasu na obszarach roli. W związku z tym stronie skarżącej jest niezrozumiałe działanie Urzędu Wójta Gminy B., który postępuje wbrew uchwałom Rady Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2020 r. zostało wydane prawidłowo. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w następstwie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], w którym odmówiono wznowienia postępowania dla inwestycji polegającej na budowie kompleksowej stacji paliw. W pierwszej kolejności należy podnieść, że o ile sama treść rozstrzygnięcia organu I instancji (może niezbyt precyzyjne określona), ale co do zasady była prawidłowa, to uzasadnienie tego postanowienia zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) i trafnie organ II instancji to dostrzegł w zaskarżonym postanowieniu. Trafnie również SKO podniosło, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania tj. wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla stacji paliw, że brak jest podstaw aby oceniać prawidłowość rozpoznania tego wniosku, który de facto został pozostawiony bez rozpoznania i to dotyczy również Sądu. W tak zakreślonym postępowaniu, zgodnie z odpowiedzią strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczącą pkt 2 wezwania organu I instancji jednoznacznie wskazano, że wniosek ten jest wnioskiem o wznowienia postępowania z uwagi na uzupełnienie braków (k. 23, 24 akt admin.). Przedmiot zatem niniejszej sprawy dotyczy wyłącznie prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, a przedłożone ze skargą dokumenty, w tym powoływanie się na studium nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do meritum wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy stacji paliw pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania (k. 73 akt admin.). Okoliczności te nie są kwestionowane przez stronę skarżącą, a ponadto spółka w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. powołuje się na uzupełnienie braków niepozwalających w 2017 r. rozpatrzyć wniosku dla przedmiotowej inwestycji (k. 10 akt admin.). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., który wskazuje na przesłanki wznowienia postępowania, można wznowić postępowanie w sprawie zakończoną decyzją ostateczną. Z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny środek prawny, przy pomocy którego można wzruszyć treść ostatecznej decyzji administracyjnej. Instytucja ta została wprowadzona do kodeksu postępowania przez ustawodawcę jako swoisty zawór bezpieczeństwa mający zastosowanie w tych przypadkach, kiedy pomimo obiektywnego wystąpienia, z zasady wad proceduralnych, w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji, o których jest mowa w art. 145 k.p.a. – stała się ostateczna decyzja administracyjna. Instytucja ta zwrócona jest zatem w swej istocie wobec wadliwych "proceduralnie" decyzji ostatecznych. Idąc dalej należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a.: "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z kolei, art. 148 k.p.a. stanowi, że: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z powyższego wynika, że przymiot decyzji ostatecznych posiadają te decyzje administracyjne, wobec których skutecznie upłynął termin do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja wydana przez organ w wyniku rozpatrzenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma walor decyzji ostatecznej. Przymiot ostateczności decyzji oznacza trwałość treści tej decyzji na treść innych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna wadliwa może być wyeliminowana z obiegu prawnego przez decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym takim jak wznowienie postępowania lub postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24.07.2020 r. wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia (sygn. akt I OSK 3080/19, LEX nr 3049999). Kontrolując zastosowanie przez organy powyżej wskazanych przepisów w realiach sprawy sądowoadministracyjnej Sąd stwierdza, że wniosek A. o wznowienie postępowania został złożony w sytuacji, gdy w sprawie nie zapadła decyzja ostateczna (pozostawienie bez rozpoznania podania nie jest taką decyzją), a istnienie ostatecznej decyzji kończącej postępowanie stanowi warunek konieczny i bezwzględny wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie spełnia bowiem wymagań podstawy prawnej do wydania przez organy administracji decyzji. Pozostawienie podania bez rozpoznania w oparciu o ten przepis jest więc czynnością materialno – techniczną, a co za tym idzie wydanie decyzji w tym zakresie przesądza o jej wydaniu bez podstawy prawnej (podobnie wyrok NSA z dnia 26.05.2020 r. sygn. akt II OSK 3043/19, LEX nr 3036957). Z uwagi na powyższą okoliczność, w postaci zaistnienia tak opisanej przeszkody, dalsze kwestie związane z instytucją wznowienia postępowania, takie jak – zdaniem strony skarżącej - uzupełnienie pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy - pozostawały zdaniem Sądu, w sprawie bez znaczenia prawnego. W tej sytuacji, kontrolowane organy zgodnie z prawem pozostawiły poza zakresem swoich ustaleń, argumenty podnoszone przez stronę skarżącą, przede wszystkim w zakresie uzupełnienia braków, w tym przyjęcia, że z uwagi na cofnięcie wcześniejszego pełnomocnictwa wniosek należy traktować jako podpisany przez obecnie reprezentującego spółkę (k. 24 akt admin.). Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wskutek tego, że skarżąca spółka skierowała swój wniosek wobec rozstrzygnięcia, które nie jest nieostateczną decyzją administracyjną, badanie pozostałych przesłanek było bezprzedmiotowe. Stanowiska Sądu w tej mierze nie zmieniają dokumenty dołączone do skargi, gdyż nie eliminują prawnej zasadności przedstawionej argumentacji Sądu, jak i organu II instancji. Z całości powyższych rozważań Sądu wynika, że w sprawie zakreślonej jako kontrola przedmiotowego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących wznowienia postępowania czy też ogólnych reguł KPA. Stronie skarżącej, organ II instancji natomiast prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia swoje stanowisko i obowiązujące prawo, podkreślając jednocześnie w jakim trybie można kwestionować rozstrzygnięcie Wójta Gminy w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.