VII SA/Wa 347/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Z 2016r., poz. 23 ze zm.)zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016r., znak: [...] umarzającej wszczęte na wniosek [...] oraz [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z.o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...] na rzecz [...] Sp. z. o. o. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ pokreślił, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne w przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ powołał treść art. 28 kpa oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Zaznaczył, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Dalej organ podkreślił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że sporne przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Maszt przedmiotowego obiektu usytuowany jest na działce nr ewid. nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że [...] oraz [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]. W celu ustalenia interesu prawnego ww. osób GINB pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r., znak: [...] wezwał [...] oraz [...] do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2016r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwane z dnia 19 sierpnia 2016 r., znak: [...][...] oraz A[...] wskazali numery Ksiąg Wieczystych, z których wynika, że: - [...] jest właścicielem działki położonej w miejscowości [...] o nr ewid. [...] (KW nr [...]); współwłaścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]); współwłaścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]) oraz właścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]); - [...] jest współwłaścicielem działek położonej w miejscowości [...] o nr ewid.: [...] (KW nr [...]); właścicielem działki o nr ewid. [...] (KW nr [...]); właścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]). Organ odwoławczy oceniając interes prawny [...] wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r., poz. 961), zgodnie z którym odległość w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa – od elektrowni wiatrowej – jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Organ podniósł, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z przeprowadzonej przez niego analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniem w zagospodarowaniu. Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wynika, że żadna z działek należących do [...] oraz [...] nie znajduje się w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej nr [...] usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] (obręb [...], gmina [...]). Organ odwoławczy zaznaczył, że wskazane wyżej działki należące do [...] położone są w miejscowości [...], gmina [...], zaś ww. działki należące do [...]położone są w miejscowości [...], gmina [...] i znajdują się w odległości znacznie większej niż 1480 m od elektrowni wiatrowej nr [...] usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Z wydruków map ze strony interntowej geoportal.gov.pl wynika, że najbliżej elektrowni wiatrowej nr [...] znajduje się działka nr ewid. [...], w miejscowości [...] (należąca do [...]) i jest to odległość ponad 2500 m. Działki należące do [...] znajdują się w jeszcze większej odległości od elektrowni wiatrowej nr [...], tj. w odległości ponad 4000 m. Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanej inwestycji względem działek należących do skarżących - [...] oraz [...] organ odwoławczy stwierdził, że działki nr ewid. [...] (należące do [...]) oraz działki nr ewid. [...] (należące do [...]) z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Innymi słowy, [...] oraz [...] mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Na koniec GINB odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Z powyższych względów GINB stwierdził, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego też powodu zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z wniosku [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na ww. decyzję GINB. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 961, zwanej dalej jako ustawa) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja) poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie badanie interesu prawnego [...] powinno nastąpić w oparciu o wskazane przepisy Ustawy, pomimo przyjęcia w wyniku dokonania przedmiotowej analizy, iż działki należące do wnioskodawców uwagi na położenie w odległości większej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę, nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, - art. 13 ust. 2 Ustawy i art. 13 ust. 3 Ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż interes prawny wnioskodawców w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, powinien być badany przy uwzględnieniu wskazanych przez organ przepisów Ustawy, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego lub ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W ocenie skarżących organ błędne i całkowicie bezpodstawne przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, które zastosował przy ocenie legitymacji wnioskodawców w niniejszej sprawie. Określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanego przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, w odniesieniu do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu z którego miałby być wywodzony interes prawny wnioskodawców. Skarżąca wskazała, że powołane przepisy nie obowiązywały w momencie wydania pozwolenia na budowę. Podkreśliła również, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę interes prawny wywodzi się z norm prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, nie zaś w oparciu o normy prawa materialnego, które weszły w życie w okresie późniejszym (już po wydaniu wspomnianej decyzji). Zdaniem strony skarżącej odmienne stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji i stanowiące podstawę do jej wydania jest zatem całkowicie błędne. Interes prawny wnioskodawców nie może wynikać z unormowań Ustawy, która weszła w życie po wydaniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), dalej p.p.s.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016r., utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016r., umarzającą wszczęte na wniosek [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] w [...], obręb [...], gmina [...]). Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych zaznaczyć przede wszystkim należy, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119). Dodać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Nie zawsze musi zachodzić tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa. W świetle art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] dokonał oceny w konsekwencji której uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., a więc nie posiadają także legitymacji do wszczęcia takiego postępowania nadzorczego. GINB stwierdził, iż interesu prawnego [...] należy upatrywać w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Organ przyjął, że najbliżej położone działki wnioskodawców zlokalizowane w okręgu – określonym zgodnie z w art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy - większym niż 1480m (działka [...] – 2500m, działki [...] ponad 4000m) od elektrowni wiatrowej nr [...] nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawcy mogą bez przeszkód działki stanowiące ich własność zagospodarować. Stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe co do braku interesu prawnego wnioskodawców, niemniej z uzasadnieniem rozstrzygnięcia nie można się zgodzić. Po pierwsze wskazać należy, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (16 lipiec 2016r.), skoro zapadła [...] grudnia 2012r. Organ II instancji miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. GINB wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, pomijając jednakże okoliczność, że ta regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania pozwolenia na budowę. Nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym, zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 maja 2016r. w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi legitymacji z uwagi na zmianę stanu prawnego stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją Starosty [...] stosunku administracyjnego. Organ pominął ponadto inne regulacje zawarte w nowej ustawie, a w szczególności nie ocenił art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe, a który należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Wskazane rozwiązanie ustawodawcy przeczy stanowisku organu przedstawionemu w kontrolowanym orzeczeniu. Niemniej błędna argumentacja organu II instancji pozostawała bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, skoro wnioskodawcy - z podanych wyżej przyczyn - nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Prawidłowo zatem zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję umarzającą postepowanie w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.