IV SA/Wa 659/20

SENTENCJA Warszawa, 15 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 15 października 2020 r. sprawy ze skargi R.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE IV SA/Wa 659/20 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], z [...] stycznia 2020 r. w sprawie uzgodnienia skorygowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] obręb [...], w sąsiedztwie drogi krajowej Nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] – [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Wnioskiem z 25 stycznia 2020 r. Burmistrz [...], wystąpił ponownie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ przypomniał, że według art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Po przeanalizowaniu przedłożonego skorygowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, organ przedstawił ponownie swoje zastrzeżenia. Wyjaśnił, że w punkcie pkt 3, ppkt 4) lit. g) projektu decyzji ustalono, że obsługa komunikacyjna planowanego budynku mieszkalnego będzie odbywać się z drogi krajowej nr [...] poprzez przebudowany na warunkach zarządcy drogi krajowej zjazd publiczny na drogę wewnętrzną gminną (działkę nr [...]) oraz projektowany zjazd lub do drogi gminnej - ul. [...] (działka nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną gminną (działki nr [...] i [...]), działkę nr [...] oraz projektowany zjazd. W ocenie organu, decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać konkretny sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zadanie organu uzgadniającego polega na uzgodnieniu rozwiązania konkretnego, jednoznacznie i precyzyjnie wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] 2019., wydanego w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, organ przedstawił ewentualne dwa warianty skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Rolą organu ustalającego warunki zabudowy było zatem wybranie konkretnego wariantu obsługi komunikacyjnej i przedstawienie do uzgodnienia projektu decyzji zawierającego jednoznaczne wskazanie dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie organ stwierdził, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie, w którym obsługa komunikacyjna zostałaby ustalona do drogi krajowej poprzez przebudowany na warunkach zarządcy drogi zjazd publiczny na drogę wewnętrzną - działkę nr [...] w [...], w rzeczywistości nie odniosłaby skutku w postaci koniecznej przebudowy przedmiotowego zjazdu. W związku z tym, ażeby uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zabudowy mieszkaniowej uwzględniający dostęp do drogi publicznej - krajowej nr [...], w pierwszej kolejności należy przebudować istniejący zjazd z drogi krajowej na drogę wewnętrzną - działkę nr [...] w [...], zgodnie z warunkami zarządcy drogi krajowej określonymi w zezwoleniu na przebudowę tego zjazdu, wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przebudowa ta, ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, będzie wymagała wyposażenia zjazdu w co najmniej dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej na ww. drogę wewnętrzną oraz wykonania oświetlenia drogi krajowej w rejonie zjazdu i na długości dodatkowego pasa ruchu. Szczegółowe uzasadnienie przyjęcia powyższych parametrów zjazdu publicznego zostało podane w ww. postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] i organ w pełni je podtrzymuje. Zdaniem organu biorąc jednak pod uwagę wysokie koszty związane z powyższą niezbędną przebudową układu drogowego na drodze krajowej, które należeć będą do inwestora zabudowy mieszkaniowej lub pozyskanego inwestora (zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), dojazd do planowanej zabudowy mieszkaniowej powinien odbywać się z wykorzystaniem istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową - ul [...], i dalej poprzez drogę gminną - ul. [...] obsługującą zabudowę mieszkaniową. Odpowiednie zagospodarowanie przyległych terenów (m.in. wydzielenie odcinka drogi na działce nr [...]) pozwoli na wykorzystanie ulicy [...] celem dojazdu do planowanych budynków mieszkalnych na działce nr [...] w [...], zadość czyniąc tym samym rygorystycznym dyspozycjom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r,, poz. 124 z późn. zm.). stawianym drodze krajowej nr [...] zaliczonej do klasy technicznej GP (główna ruchu przyspieszonego). Organ ocenił, że nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji z uwagi na fakt, iż działka nr [...] w [...], w dacie orzekania, nie posiada odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z uwagi na powyższe okoliczności, zarządca drogi krajowej, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może przyczyniać się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez udzielenie zgody na działania zdecydowanie obniżające poziom bezpieczeństwa użytkowników ruchu. Zarządca drogi, na mocy przyznanych mu kompetencji, dokonuje oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mógłby taki dojazd powodować. Skoro zatem ustalono, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] w [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na przyległą drogę wewnętrzną nie zapewnia bezpiecznych warunków ruchu drogowego, to na tym etapie organ nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji będzie mogła odbywać się jedynie za pośrednictwem zjazdu, którego parametry techniczne będą zapewniać odpowiedni poziom bezpieczeństwa użytkowników ruchu. Organ ponowił także zastrzeżenia wskazane w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., dotyczące faktu, iż zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r" działka nr [...] w [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem LZ, stanowiącym tereny zadrzewień i zakrzewień. Wedłu ustaleń ww. studium, na terenach tych dopuszcza się lokalizację: szlaków turystycznych, ścieżek pieszych, rowerowych i konnych, obiektów małej architektury oraz infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Lokalizowanie planowanego budynku mieszkalnego na terenie oznaczonym symbolem LZ byłoby zatem niezgodne z przeznaczeniem tego terenu określonym w studium. W związku z tym, w ocenie organu, w omawianym przypadku zasadnym jest niewydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. R. G. wniósł skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że ustawa nie narzuca konieczności zgodności wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia działki z ustaleniami studium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2020 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nim " zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (w tym przypadku krajowej). Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Niewątpliwie zagadnienie to ma ścisły związek z możliwością wykorzystania, wykonania lub przebudowy zjazdu, gdyż obsługa komunikacyjna odbywa się poprzez zjazd. Kompetencja organu uzgodnieniowego w tym postępowaniu odnosi się tym samym pośrednio do zagadnienia samego zjazdu, choć ocena możliwości lokalizacji zjazdu, gdy zjazd nie jest urządzony, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 29 u.d.p.). Niewątpliwe zakres kompetencji organu uzgodnieniowego w danej sprawie zależy także od treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli z treści projektu wynika, że nieruchomość będzie miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez projektowany zjazd, po uzyskaniu stosownej decyzji właściwego organu, to już na etapie postępowania uzgodnieniowego organ powinien wypowiedzieć się czy dla tak planowanego sposobu skomunikowania nieruchomości możliwe jest zachowanie bezpieczeństwa zasad ruchu drogowego, w związku z planowanym urządzeniem nowego zjazdu. Jeżeli zaś z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp bezpośredni lub pośredni do drogi publicznej już istnieje, organ uzgadniający powinien przedstawić stanowisko w zakresie możliwości wprowadzenia ruchu na drogę publiczną i zachowania zasad bezpieczeństwa po potwierdzeniu, że planowany sposób komunikacji istnieje w sensie faktycznym i prawnym. Jeżeli ustali, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi legalnie urządzonym zjazdem, powinien wskazać jakie są możliwości jego zapewnienia i uzyskania pozytywnego stanowiska organu dla nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z punktu widzenia kompetencji organu uzgadniającego nie ma znaczenia, że organ główny zawarł w projekcie decyzji ustalenia z których wynika, że teren inwestycji posiada alternatywny dostęp do drogi publicznej. Z pewnością nie jest to nieprawidłowe działanie, które mogłoby stanowić przeszkodę do dokonania uzgodnienia. Niezrozumiały jest więc zarzut organu uzgadniającego, że w projekcie decyzji nie wskazano jednoznacznie dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie organ uzgadniający skorzystał z tej alternatywy jako okoliczności przemawiającej za brakiem możliwości uzgodnienia planowanej inwestycji, choć należy dodać, że nie została podana rzeczowa argumentacja przemawiająca za tym rozwiązaniem. W przedmiotowej sprawie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej) przez przebudowany na warunkach zarządcy drogi krajowej zjazd publiczny (a więc istniejący zjazd), jak też dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną gminną stanowiącą działki nr [...] i [...], działkę nr [...] do drogi gminnej ul. [...] stanowiącej działkę nr [...]. Skoro organ główny w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że nieruchomość będzie miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej drogi krajowej przez przebudowany na warunkach zarządcy zjazd (co w rzeczywistości oznacza konieczność uzyskania stosownej decyzji właściwego organu na jego przebudowę przed przystąpieniem do realizacji budynku mieszkalnego), to już na etapie postępowania uzgodnieniowego organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się czy dla tak planowanego sposobu skomunikowania nieruchomości możliwe jest zachowanie bezpieczeństwa zasad ruchu drogowego. Tymczasem organ uzgadniający odmówił uzgodnienia zredagowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalając, że obsługa działki nr [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] nie zapewnia bezpiecznych warunków ruchu drogowego. Organ zasugerował, że uzgodnienie planowanego w projekcie decyzji dostępu do drogi krajowej nie odniosłoby skutku w postaci przebudowy przedmiotowego zjazdu, gdyż do uzgodnienia konieczne jest w pierwszej kolejności przebudowanie istniejącego zjazdu zgodnie z warunkami zarządcy określonymi w stosownym zezwoleniu. Nie oceniał więc sposobu komunikacji określonego w projekcie decyzji do czego był zobowiązany, choć projekt decyzji po skorygowaniu został ponownie przedstawiony do uzgodnienia. Ta korekta najprawdopodobniej dotyczyła właśnie sugerowanej przez organ uzgadniający potrzeby przebudowy istniejącego zjazdu, który w projekcie decyzji określany jest jako zjazd publiczny. Odnosząc się zaś do możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez istniejący zjazd, nie wyjaśnił powodów dla których względy bezpieczeństwa wymagają jego istotnej i kosztownej przebudowy. Nie wyjaśnił kwestii czy istniejący zjazd, który rzekomo nie spełnia warunków bezpieczeństwa jest zjazdem publicznym, a jeżeli tak dlaczego nie może zapewnić obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wskazał tylko, że stosowną argumentację zawarł we wcześniejszym postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., zapominając, że aktualne postępowanie jest nowym postępowaniem uzgodnieniowym i wydane wcześniej postanowienie nie znajduje się w materiale dowodowym, choć jego treść znana jest organom i wnioskodawcy. Powyższe okoliczności wskazują na niedostateczne wyjaśnienie sprawy, brak spójności argumentacji odmowy uzgodnienia projektu decyzji, nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia i naruszenie zasady przekonywania. Należy przypomnieć, że sama decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji, w której określono dostęp do drogi krajowej przez przebudowany na warunkach zarządcy zjazd publiczny nie umożliwi jeszcze realizacji planowanej inwestycji bez uzyskania w dalszej kolejności stosownego zezwolenia na przebudowę zjazdu wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd nie podziela sugestii organu, jakoby już na etapie dokonywania uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi, zjazd o właściwych parametrach i funkcjach musiał istnieć w dacie orzekania. Takie stanowisko organu nie znajduje podstawy w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje inwestorowi żadnych praw, a jedynie wskazuje, w jaki sposób można zgodnie z prawem zagospodarować nieruchomość. Na podstawie tej decyzji inwestor nie może jeszcze przystąpić do wykonywania robót budowalnych. Decyzja o warunkach zabudowy określa tylko warunki, na jakich można będzie realizować przyszłą inwestycję, w tym również w zakresie sposobu obsługi komunikacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza nawet o tym, że inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę i rozpocznie realizację przedsięwzięcia. Dlatego akceptacja koncepcji proponowanej przez organ, mogłaby narazić inwestora na konieczność wyłożenia środków finansowych na realizację zjazdu, w sytuacji w której nie uzyskałby z innych przyczyn ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest więc przesłanek do odmowy uzgodnienia projektu decyzji z tej właśnie przyczyny. Oceniając ubocznie, że rygorystyczne wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazują tylko na możliwość komunikowania planowanej inwestycji przez dojazd alternatywny określony w projekcie decyzji, a więc drogą gminną, następnie z wykorzystaniem istniejącego skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową, o ile nie dojdzie do przebudowy zjazdu, organ nie wyjaśnił jakie są to uwarunkowania. Organ wypowiedział się także w kwestii, która nie podlega jego kompetencji, a mianowicie ocenił, że lokalizowanie planowanej inwestycji będzie niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Otmuchów, ponieważ w studium działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem LZ, co wyklucza realizację zabudowy mieszkaniowej. Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że wypowiadając się poza zakresem kompetencji organ wykazał także brak zrozumienia poruszanego zagadnienia. Ustalenia studium mają znaczenie wyłącznie w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił istoty sprawy i nie wykazał, że dostęp do drogi krajowej wynikający z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi zapewnienie bezpiecznego skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania dotyczące postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.