II SA/Bd 728/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 728/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw K. i O. R., działając na podstawie art. 22 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 276), orzekł o odmowie przyznania H. P. uprawnień przewidzianych ustawą z dnia [...] stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu. W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu podniósł, iż w dniu [...] września 2019 r. H. P. zwróciła się o przyznanie uprawnień kombatanckich, powołując się na przebywanie w niemieckim obozie przejściowym w 1942 r. Do wniosku strony były dołączone dokumenty, potwierdzające jej pobyt na pracach przymusowych w [...], które nie zawierały jednak informacji na temat pobytu w niemieckim obozie przejściowym. W związku z tym, że deportacja do pracy przymusowej, w tym praca gospodarstwie rolnym, nie jest objęta ustawą z dnia [...] stycznia 1991 r. o kombatantach (...), a strona nie przedłożyła dowodów pobytu w obozie przesiedleńczym, Urząd do Spraw K. i O. R. w dniu [...] września 2019 r. wystąpił o kwerendę archiwalną do Instytutu Pamięci N. (IPN), Archiwum Państwowego w Ł. oraz Archiwum Państwowego w P.. W dniu [...] października 2019 Archiwum Państwowe w Ł. poinformowało Urząd o negatywnym skutku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej, a w dniu [...] października 2019 r. Archiwum Państwowe w P. poinformowało Urząd, że nie posiada w swoim zasobie akt obozów przejściowych w [...]. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Urzędu wpłynęło pismo z IPN, zawierające wydruki z bazy Archiwum w A. ; w tym korespondencję odszkodowawczą strony, z której wynika, że według deklaracji własnej, w 1942 r. strona przebywała w obozie przejściowym w m. Zumenzdorf, jednak obóz w m. Zumenzdorf nie jest wymieniony w ww. rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 listopada 2014 r. w związku z czym, pobyt tam nie jest zaliczany do pobytu w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Oznacza to zdaniem Szefa Urzędu, że pobyt w ww. obozie nie może stanowić podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. W dniu [...] stycznia 2020 r. strona została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczona o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również o możliwości przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2020 r. dowodów, które mogą potwierdzić prawo strony do uzyskania uprawnień kombatanckich, jednak strona nie skorzystała z tych możliwości w ww. terminie. Zdaniem orzekającego organu administracji oznacza to, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do nabycia przez stronę uprawnień kombatanckich. W odwołaniu od powyższej decyzji H. P. podniosła, iż zawiera ona błędną interpretację i jest krzywdząca. Wskazała, że była wówczas 8 - letnią dziewczynką w obcym hitlerowskim obozie. Odwołująca zwróciła też uwagę, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 2 upoważnił Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw K. i O. R., do określenia, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci N. Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] - miejsc odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także więzienia i obozy NKWD lub będące pod nadzorem NKWD, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, oraz obozy, o których mowa w art. 3 pkt 2 i w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz w pkt 3 ustawy. W przekonaniu odwołującej, wykładnia językowa tego przepisu nie prowadzi do wniosku, że tylko pobyt w obozach wymienionych w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozwala na spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 760/04). Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw K. i O. R. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]. Orzekając ponownie szef Urzędu przytoczył w całości ustalenia stanu faktycznego poczynione w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i uznał, że podnoszone przez stronę okoliczności nie są represjami w rozumieniu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i nie mogą zostać potraktowane jako działalność kombatancka, ani jako działalność równorzędna z działalnością kombatancką lub represje. Wskazał, że art. 1 - 4 wyczerpująco określa przesłanki nabycia uprawnień kombatanckich i nie przewiduje przy tym możliwości przyznania uprawnień kombatanckich w okolicznościach przywołanych przez stronę, tym samym przywoływane we wniosku okoliczności doznanych cierpień, prześladowań nawet na tle narodowościowym, pochodzenia etc. nie stanowią przesłanek prawnych określonych w ustawie o kombatantach (...). Wobec powyższych ustaleń Szef Urzędu nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony dotyczącego przyznania uprawnień przewidzianych ustawą z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W skardze do Sądu H. P. wniosła o uchyleniu obu decyzji Szefa Urzędu do Spraw K. i O. R. wydanych w sprawie. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z argumentacją Szefa Urzędu do Spraw K. i O. R., że przebywając w obozie Zumenzdorf, nie była osobą represjonowaną, a tym samym nie może zostać zaliczona do osób mających uprawnienia kombatanckie. Jej zdaniem sam pobyt w obozie w [...] w czasie wojny dla kilkuletniej dziewczynki był ogromną traumą i represją. Deportacja do [...] do pracy przymusowej, praca w gospodarstwie rolnym, rygory obozowe stanowiły dla niej ogromną represję. To, że obóz nie jest wymieniony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 listopada 2014 r., zdaniem skarżącej nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność, bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd w niniejszym składzie nie stwierdził, aby była ona obarczona wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja Szefa Urzędu jest prawidłowa, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, stosownie do ustalonych okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego. Podstawą prawną władczych działań organu administracji publicznej jest przywołana wyżej ustawa o kombatantach. Skarżąca zwróciła się do Szefa Urzędu z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich powołując się na przebywanie w niemieckim obozie przejściowym w 1942 r., załączając przy tym dokumenty, potwierdzające jej pobyt na pracach przymusowych w [...], które nie zawierały jednak informacji na temat pobytu w niemieckim obozie przejściowym. Rozpoznając tak sformułowany wniosek i oceniając dowody przedstawione na jego poparcie Szef Urzędu uznał, że brak jest podstaw do przyznanie skarżącej wnioskowanych uprawnień. W ocenie Sądu ocena dokonana przez organ administracyjny jest prawidłowa. Celem uchwalenia ustawy, na podstawie której skarżąca domaga się przyznania uprawnień w niniejszej sprawie, jest uznanie szczególnych zasług wszystkich obywateli Polski, którzy walczyli o niepodległość i suwerenność Ojczyzny, poświęcają własne życie i zdrowie na polach walki – w formacjach Wojska Polskiego, armii sojuszniczych, a także w strukturach podziemnych organizacji niepodległościowych i w działalności cywilnej – z narażeniem na represje. W preambule ustawy o kombatantach ustawodawca uznał, że kombatantom oraz ofiarom represji należny jest głęboki szacunek wszystkich rodaków oraz szczególna troska i opieka ze strony instytucji państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych. Intencją ustawodawcy było zatem przyznanie szczególnej opieki tym poszkodowanym obywatelom podczas ostatniej wojny, którzy doznali represji ze względów narodowościowych, politycznych, religijnych i rasowych. Cel ten ma zostać zrealizowany poprzez udzielenie pomocy ze strony Państwa w postaci przyznania przewidzianych wskazaną ustawą uprawnień kombatanckich tym wszystkim, którzy doznali represji. Należy mieć jednakże na uwadze treść art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyskała decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zamkniętego katalogu działalności, którą można uznać za kombatancką lub równorzędną tej działalności oraz zamknięty katalog represji, za doznanie których przysługują uprawnienia kombatanckie. Z tego względu uprawnienia kombatanckie nie przysługują każdemu obywatelowi, który doznał w trakcie wojny krzywd, lecz wyłącznie tym, których działalność miała szczególne znaczenie dla kraju bądź tym, wobec których represje miały charakter szczególnie okrutny. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma art. 4 ustawy o kombatantach, który zawiera katalog represji wojennych i okresu powojennego, których doznanie uprawnia wnioskującego do ubiegania się o przyznanie uprawnień kombatanckich. Okoliczności podnoszone przez skarżącą we wniosku, to jest przebywanie w niemieckim obozie przejściowym, należy bowiem rozpatrywać w kontekście represji, a nie działalności kombatanckiej. Zgodnie z art. 4 ustawy o kombatantach represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: 1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzane pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzane pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; 2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach; 3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: a) w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 roku MWD ZSRR, b) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR; 4) w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium [...] na mocy skazania w latach 1944 – 1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944 – 1956 bez wyroku – za działalności polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenności i niepodległość. W myśl art. 2 ustawy o kombatantach przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o kombatantach Minister Pracy i Polityki Społecznej po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu P. N. – K. Ś. Z. przeciwko N. P. w rozporządzeniu z dnia 6 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1564) określił miejsca odosobnienia, w których były osadzane osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać trafność oceny co do braku prawnej możliwości przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich (osoby represjonowanej) na podstawie ustawy o kombatantach. Na działalność kombatancką skarżąca nie powołuje się w ogóle, a wskazywany przez skarżącą okres doznanych represji, dotyczy dziecka w wieku 8 lat. Z kolei przepis art. 4 powołanej ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie działanie okresu wojennego i powojennego należy uznać za represje, zaś powyżej wskazane rozporządzenie określa miejsca, w których przymusowe przebywanie można uznać za takie represje. Przyjąć zatem trzeba, że wysiedlenie lub pobyt w innym miejscu nie będącym miejscem odosobnienia, innym niż wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach, nie stanowi represji uzasadniającej przyznanie uprawnień kombatanckich. Z akt niniejszej sprawy zawierającej wydruki z bazy Archiwum w A., w tym korespondencji odszkodowawczej strony skarżącej wynika, że według deklaracji własnej w 1942 r. przebywała ona w obozie przejściowym w m. Zumenzdorf, jednak obóz w m. Zumenzdorf nie jest wymieniony w ww. rozporządzeniu ministra pracy i polityki społecznej z dnia 6 listopada 2014 r. w związku z czym pobyt tam nie jest zaliczany do pobytu w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Oznacza to, że pobyt w ww. obozie nie może stanowić podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Nie sposób zatem przyjąć, że wskazywana powyżej okoliczność miała charakter represji, których doznanie uzasadnia przyznanie uprawnień kombatanckich (osoby represjonowanej) na podstawie ustawy o kombatantach. Zważyć należy, że określenie, czy konkretne miejsce, w którym w okresie wojny i okresie powojennym przebywała osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnień kombatanckich, zalicza się do miejsc określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach, nie zostało pozostawione swobodzie organu orzekającego. Organ administracyjny związany jest w tym zakresie treścią rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Organ administracji publicznej nie może zatem dokonywać swobodnych ustaleń, czy wskazane przez wnioskodawcę miejsce można uznać za miejsce odosobnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. Prawodawca zdecydował się wprowadzić enumeratywny katalog miejsc, które spełniają warunki z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. W konsekwencji uznać należy, że zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przed Szefem Urzędu materiał dowodowy, w istocie niesporny, nie daje jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że skarżąca doznała represji w rozumieniu art. 4 ustawy o kombatantach. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi i oczekiwań skarżącej względem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez sąd wojewódzki, trzeba zaznaczyć, że nie mogą podlegać negacji krzywdy i ciężkie przeżycia, jakich skarżąca doznała podczas wojny. Jednakże represje, jakich doznała skarżąca pozostają poza ustawowym katalogiem represji, których doznanie uzasadnia przyznanie stosownych uprawnień na podstawie ustawy o kombatantach. Zważyć należy, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy działają na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. Przepisy ustawy o kombatantach nie dają podstaw do uznania, że krzywdy, których skarżąca doznała w okresie wojny, uzasadniają przyznanie uprawnień kombatanckich. Sąd w tym miejscu pragnie zaznaczyć, że rozszerzenie uprawnień kombatanckich na osoby niewymienione w ustawie o kombatantach oraz osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozostaje wyłącznie w gestii ustawodawcy. Przepis art. 4 ustawy o kombatantach ma charakter szczególny, a więc nie podlega wykładni rozszerzającej. Skoro przepis ten zawiera wyraźne ograniczenie czasowe, podmiotowe oraz przedmiotowe, gdyż nie obejmuje zakresem działania ustawy części osób represjonowanych, jak i części działań, które niewątpliwie miały charakter represyjny, to konsekwencją takiej woli ustawodawcy jest brak przesłanek uzasadniających sięganie po wykładnię funkcjonalną, w wyniku której zakresem działania ustawy zostałby objęty szerszy krąg osób (por.: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 2588/17, LEX nr 2506464). Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.