III SA/Kr 636/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2020 r. [...] orzekającej o odmowie umorzenia T. K. kwoty w 124 złotych tytułem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych działając na podstawie przepisów art. 30 ust. 9 ust. ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] 2017 r. przyznano T. K. zasiłek rodzinny na córkę A. G. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2019 r., orzeczono w stosunku do T. K. o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego w kwocie 124 zł. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na przekroczenie dochodu, świadczenie za okres do 1 lipca 2018r. do 31 lipca 2018 r. nie przysługiwało. Zatem kwota 124 zł pobrana za ten okres była świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. orzeczono o rozłożeniu tej kwoty na 2 raty. T. K. zwróciła się od organu o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, wskazując na swą trudną sytuację rodzinną i materialną. Podniosła, iż ponosi znaczne koszty utrzymania oraz leczenia nadciśnienia i cukrzycy. Wskazała, iż przekroczenie dochodu było spowodowane pracą córki – M. K. Wskazała, iż w tym okresie córka nie mieszkała z rodziną, pomimo to jej, dochód został wzięty pod uwagę. Wskazała, także, iż korzysta z pomocy społecznej, z której musiałaby spłacić kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Organ I instancji po otrzymaniu wniosku strony wszczął postępowanie w sprawie umorzenia świadczeń. W trakcie postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym ustalono sytuację materialną i rodzinną wnioskodawczyni. Organ I instancji wskazał, iż na miesięczny dochód rodziny strony w miesiącu grudniu 2019 r. składała się kwota 1661,95 zł (830,98 zł na osobę). W ocenie pracownika socjalnego przychody rodziny są wystarczające do zapewnienia podstawowych potrzeb życiowych rodziny strony, (dane z wywiadu środowiskowego). T. K. jest osobą chorą przewlekle z rozpoznaną cukrzycą typu II, nadciśnieniem tętniczym i miażdżycą. Opłaty jakie ponosi skarżąca kształtują się w sposób następujący: wynajem domu: 1000,00 zł, energia elektryczna: 168,47 zł, wywóz śmieci: 45,00 zł, zakup butli gazowej: 67,00 zł, opłata za telefon: 96,43 zł, opłata za Internet i TV: 120,00 zł, opłata za wodę: 533,85 zł, wydatki na bilety: 105,60 zł. W ocenie organu I instancji sytuacja T. K. nie jest szczególna i wyjątkowa oraz nie wystąpiły inne wyjątkowe okoliczności, które przemawiałby za umorzeniem w całości świadczeń nienależnie pobranych. Wskazano, iż zadłużenie nie jest znaczne i możliwe do spłaty przy sytuacji majątkowej strony. Wskazano również, iż wskazaną powyżej kwotę nienależnie pobranych świadczeń rozłożono na możliwe do spłaty raty. Odwołanie od powyższej decyzji, złożyła T. K. Odwołująca ponownie wskazała na swa trudną sytuację materialną i życiową. Podniosła, iż w okresie przekroczenia dochodu z uwagi na zatrudnienie córki – M. K., córka nie mieszkała z nią, co zostało udowodnione przez pracownika socjalnego. Wskazała, iż korzysta z instytucji pomocy społecznej z uwagi na swe niskie dochody. Podniosła, iż w okresie zimowym koszt wynajmu domu wraz z zakupem węgla wynosi ok 1800 zł. Nie jest tym samym w stanie zaspokoić wszystkich podstawowych potrzeb rodziny, zwłaszcza, iż sama ponosi koszty leczenia z uwagi na długotrwałe choroby. W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca wniosła o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło, że zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Jak stanowi art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeśli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W badanej sprawie decyzją z dnia 13 maja 2019 r., orzeczono w stosunku do T. K. o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w kwocie 124,00 zł. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie, tym samym stała się ona ostateczna, a jej postanowienia są wiążące. Kolegium wskazało, iż nie może na etapie niniejszego postępowania rozpatrzyć zarzutów dotyczących zasadności określenia przedmiotowych świadczeń, jako świadczenia nienależnie pobrane. Ich rozpatrzenie byłoby zasadne w postępowaniu zakończonym wskazanej powyżej decyzji, wobec której nie zainicjowano trybu odwoławczego. Przechodząc do kwestii związanych z rozważaniem umorzenia przez organ kwot nienależnie pobranych świadczeń, zauważyć należy, iż wskazany powyżej art. 30 ust. 9 ustawy prowadzi do konieczności obowiązku oceny całościowej sytuacji majątkowej, osobistej, czy ogólnie życiowej strony postępowania. Wskazany przepis wyraźnie uposażania organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznając temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że trudna sytuacja materialna danej rodziny sama przez się nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń. Kolegium wskazuje, iż powyższy przepis jest wyjątkiem od zasady, ustanowionej w art. 30 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy w myśl której w państwie praworządnym regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia; rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy - w szczególności - umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Dysponując całokształtem materiału dowodowego Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż taka sytuacja, w kontekście przedstawionych powyżej okoliczności, nie występuje w niniejszej sprawie. Względy na jakie powołuje się odwołująca czynią sytuację rodziny bez wątpienia trudną, ale opisanych okolicznościach nie można uznać ją za "szczególne" w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, i tak jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 678/19 sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. K. podnosząc, że w okresie przekroczenia dochodu z uwagi na zatrudnienie córki – M. K., córka nie mieszkała z nią, co zostało udowodnione przez pracownika socjalnego. Wskazała, iż korzysta z instytucji pomocy społecznej z uwagi na swe niskie dochody. Stwierdziła, że decyzja organów jest dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, dalej: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać wnikliwie (art. 12 § 1 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, istotny jest również art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest niewątpliwie przedstawienie w taki sposób procesów myślowych, aby móc ocenić co doprowadziło organ do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, jak też podanie motywów będących jego podstawą. Sporządzenie uzasadnienia jest zatem nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne, bowiem pozwala poznać tok rozumowania i argumentację organu administracji, w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2020 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1), natomiast organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (ust. 9). Zatem w każdej tego typu sprawie należy podać i umotywować, czy zachodzą w niej "szczególne uzasadnione okoliczności" dotyczące sytuacji rodziny, a więc zarówno życiowej, jak i dochodowej. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie kwestia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Nie można zatem w tej sprawie odnosić się do argumentacji dotyczącej tego, czy doszło do nienależnego pobrania świadczeń. Tym samym, nie sposób ustosunkować się na tym etapie postępowania, do zarzutów skargi dotyczących uwzględnienia dochodu córki skarżącej i przekroczenia kryterium dochodowego. Tego rodzaju argumenty strona winna podnosić na etapie wydania decyzji dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczenie, czego jednak nie uczyniła. Należy mieć na uwadze, na co słusznie wskazały decyzje organów obu instancji, że decyzja w przedmiocie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja może być dowolna. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, zatem sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia świadczeń mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów, wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są w sposób wyczerpujący uzasadnione zważywszy na podniesione przez skarżącą okoliczności, bowiem brak jest pełnej i kompletnej analizy sytuacji dochodowej oraz życiowej skarżącej i jej rodziny. Niewątpliwie sytuacja materialna i życiowa skarżącej jest bardzo trudna. Skarżąca, co wielokrotnie powtarzała korzysta z pomocy społecznej i nienależnie pobrane świadczenie byłoby spłacane właśnie z pieniędzy pobranych z pomocy społecznej, które powinny być przeznaczone na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Opłaty jakie ponosi skarżąca kształtują się w sposób następujący: wynajem domu: 1000,00 zł, energia elektryczna: 168,47 zł, wywóz śmieci: 45,00 zł, zakup butli gazowej: 67,00 zł, opłata za telefon: 96,43 zł, opłata za Internet i TV: 120,00 zł, opłata za wodę: 533,85 zł, wydatki na bilety: 105,60 zł. Zatem po zsumowaniu powyższych należności wychodzi, że miesięczne koszty utrzymania rodziny skarżącej kształtują się na poziomie ok. 2134 zł. Natomiast dochód rodziny skarżącej przez organy został obliczony na kwotę 1661,95 zł. Jak widać rachunki i bieżące koszty utrzymania przewyższają dochody, a mimo to organy bez głębszej analizy uznały, że sytuacja skarżącej pozwala na spłatę, jak wskazano, "niewielkiego" zadłużenia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że obowiązkiem organu odwoławczego, jak organu drugiej instancji, oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, jest także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu własnej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinna wynikać dogłębna ocena podniesionych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzestał na powieleniu stanowiska organu I instancji, bez dokonania własnej oceny całokształtu okoliczności sprawy. W tym zakresie uznał, że organ I instancji ustalił istotne wydatki ponoszone przez rodzinę skarżącej. Nie odniósł się jednak do zarzutów odwołania. Takie stanowisko budzi wątpliwości, czy wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Organy nie uwzględniły wszystkich powoływanych przez skarżącą w toku postępowania okoliczności i nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Skarżąca jest osobą schorowaną z rozpoznaną cukrzycą stopnie II i chorobą miażdżycową. Mimo to organy nie ustaliły jakie skarżąca ponosi koszty związane z leczeniem. Organy miały obowiązek ocenić całościowo sytuację majątkową, osobistą, czy ogólnie życiową skarżącej. W praktyce ustalenie, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionymi okolicznościami polega bowiem na tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy (vide: wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 912/18 - LEX nr 2655881; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 525/18 - LEX nr 2641614). Organy w niniejszej sprawie poprzestały jednak na wyrywkowej jedynie ocenie sytuacji dochodowej skarżącej i na lakonicznym stwierdzeniu, że nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, dodając przy tym, że niskie dochody nie mogą zostać uznane za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Użyty w art. 30 ust. 9 ustawy zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować w ten sposób, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń możliwe jest dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Czy zatem szczególna sytuacja rodziny to nie jest bieda i choroba głowy rodziny. Skoro organy wskazują, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej i jest chora to mają obowiązek wskazania dlaczego tych faktów nie uznają za szczególnie uzasadnione okoliczności. Uzasadnienie decyzji winno zatem odnosić się do całości sytuacji skarżącej. Tymczasem organ wyrywkowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a odmawiając umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nawiązał w zasadzie jedynie do okoliczności uzyskiwania przez skarżącą dochodu. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, czy po przeanalizowaniu wszystkich wskazywanych przez skarżącą okoliczności, egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organy w niniejszej sprawie takich ustaleń jednak nie poczyniły. Wszystkie przytoczone wątpliwości wskazują na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny mieć na uwadze powyższe rozważania, tak aby nie naruszono przytoczonych powyżej zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcia z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a., a także z poszanowaniem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.