III SA/Kr 1357/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2022 roku, znak: WP-VII.8641.57.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji UZASADNIENIE Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. znak: WP-VII.8641.57.2022, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690, ze zm. – dalej: u.p.z.i.r.p.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 maja 2022 r. znak: OE.710.19930504092.2022, o odmowie przyznania Z. M. (dalej: skarżący), prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 maja 2022 r. skarżący zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. Na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, organ I instancji ustalił, że skarżący spełnia przesłanki do uznania za osobę bezrobotną od dnia 4 maja 2022 r. (decyzja z dnia 10 maja 2022 r.). Skarżący nie udokumentował jednak okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym decyzją z dnia 10 maja 2022 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 maja 2022 r. W odwołaniu do tej decyzji skarżący podniósł, że dwa zaświadczenia wydane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w dniu 10 maja 2022 r. (przedłożone w Grodzkim Urzędzie Pracy) oraz umowy zlecenia zawarte z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej, potwierdzają że posiada okres zatrudnienia wymagany do przyznania zasiłku. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o zmianę decyzji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda Małopolski uznał wniesione odwołanie za bezzasadne i decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: warunku z art. 71 ust. 1 pkt 1 u.p.z.i.r.p. oraz któregokolwiek warunku (osobno lub łącznie) z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. od "a" do "i", ust. 2 pkt od 1 do 10 u.p.z.i.r.p.. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. Skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej w dniu 4 maja 2022 r. Tak więc badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, w rozstrzyganym przypadku biegnie od 3 listopada 2020 roku do 3 maja 2022 roku. W okresie tym, od 1 grudnia 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku (31 dni), od 1 stycznia 2021 roku do 30 kwietnia 2021 roku (120 dni) oraz od 27 września 2021 roku do 30 kwietnia 2022 roku (216 dni) skarżący świadczył pracę na podstawie umowy zlecenia w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. (łącznie 367 dni). Bezspornym jest, że w badanym okresie 18 miesięcy, skarżący wykonywał pracę zarobkową przez okres dłuższy niż 365 dni. Jednak świadczenie pracy nie jest równoznaczne z okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ustawy. Okres zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunki te są konieczne i bezwzględne. Minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2020 wynosiło 2600 zł, a w 2021 roku była to kwota 2800 zł. Z zaświadczenia z 10 maja 2022 roku wynika, że za okres 27-30 września 2021 r. skarżący otrzymał wynagrodzenie brutto w wysokości 99,00 zł, co oznacza że kwota ta w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca była niższa od minimalnego wynagrodzenia (skarżący powinien otrzymać co najmniej 373,33 zł brutto wynagrodzenia). W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że okresu tego nie można zaliczyć do wymaganych 365 dni. Tym samym pozostały okres świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia mieszczący się w badanym okresie (363 dni), nie jest wystarczający do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Reasumując, organ stwierdził, że skarżący nie posiada wymaganego ustawą okresu 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Liczba dni uprawniająca do ubiegania się o zasiłek, została bezwzględnie określona przez ustawodawcę. Ustalenie przez organ, że bezrobotny nie spełniał wymogów wskazanych w wyżej wymienionym przepisie, musi skutkować odmową przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy zostały tak sformułowane, iż nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię; 2. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. błędne uznanie, że skarżący nie wykazał posiadania w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień zarejestrowania, 365 dni zatrudnienia ani też innych okresów zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykazał, iż świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia w wymaganym przez ustawę okresie do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Z przedłożonych organowi I instancji dokumentów, tj. dwóch zaświadczeń wydanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. z dnia 10 maja 2022 roku oraz umów zlecenia zawartych z tą instytucją (złożonych do akt sprawy), wynika że okres zatrudnienia skarżącego jest wystarczający do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wydając zaskarżoną decyzję, organ II instancji, tak jak i wcześniej organ I instancji, nie wziął pod uwagę zatrudnienia skarżącego w miesiącu wrześniu 2021 roku i błędnie uznał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio rejestrację w urzędzie pracy, przepracował jedynie 363 dni. Organ II instancji nie wziął również pod uwagę czterech dni września 2021 roku, w których to dniach również był zatrudniony w MOPS w K., a które to dni również powinny być uwzględnione przy ustalaniu okresu zatrudnienia wymaganego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Co istotne, od okresów zatrudnienia w MOPS odprowadzane były składki na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 71 u.p.z.i.r.p. 1. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,... c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, ... 2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: ... 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zgodnie z art. 73 ust. 7 u.p.z.i.r.p., osoba, która utraciła status bezrobotnego na okres nie dłuższy niż 365 dni, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Organ wskazał, że w jego ocenie skarżący, w okresie 18 miesięcy poprzedzających zgłoszenie, posiada 363 dni uprawniające do zasiłku. Do liczby dni uprawniających do zasiłku, nie został przez organ zaliczony okres od 27 do 30 września 2021 r. (4 dni), kiedy skarżący świadczył pracę w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. na podstawie umowy zlecenia, zawartej na okres od 27 września 2021 roku do 30 kwietnia 2022 roku (216 dni), natomiast został zaliczony okres pracy od 1 października 2021 roku do 30 kwietnia 2022 roku (214 dni), świadczonej na podstawie tej samej umowy. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (k. 28 i 29), w których wskazano wysokość wynagrodzenia wypłaconego skarżącemu za poszczególne miesiące pracy w tym Ośrodku, które winny zostać poddane szczegółowej analizie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bowiem zestawienie wynagrodzenia wypłaconego skarżącemu za wszystkie pozostałe miesiące, z wynagrodzeniem wskazanym za wrzesień 2021 r., wskazywałoby że we wrześniu 2021 r., w przeliczeniu na liczbę dni, skarżący miał uzyskać wynagrodzenie około dziesięciokrotnie niższe niż w pozostałych miesiącach, także tych objętych tą samą umową co okres od 27 do 30 września 2021 r. Okoliczność ta wymagała weryfikacji przez organy orzekające w niniejszej sprawie, poprzez zwrócenie się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o wyjaśnienie czy istotnie miała miejsce tak znaczna dysproporcja wynagrodzenia uzyskanego (stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy) przez skarżącego za wrzesień 2021 r. w zestawieniu z wynagrodzeniem za pozostałe miesiące pracy, czy też wypłata wynagrodzenia w niższej wysokości miała inne uzasadnienie, np. rozliczenie pobranej zaliczki, które to rozliczenie nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości wynagrodzenia osiągniętego. Organ naruszył tym samym przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ dokona zatem ustalenia rzeczywistej wysokości wynagrodzenia osiągniętego przez skarżącego w dniach od 27 do 30 września 2021 r. poprzez zwrócenie się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie jaka kwota stanowiła podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w tym okresie, a następnie dokona wyliczenia liczby dni uprawniających do zasiłku z uwzględnieniem danych wynikających z uzyskanej odpowiedzi. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.