IV SAB/Wr 632/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 września 2021 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy R. do załatwienia punktu 1 i punktu 2 wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 24 września 2021 r. A. P. – K. zwróciła się do Wójta Gminy R. o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej w następującym zakresie: 1. Jaka kwota dodatków specjalnych została wypłacona Sekretarzowi Gminy R. P. C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., tj. od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r.? 2. Jaka kwota dodatków specjalnych wypłacona Sekretarzowi Gminy R. P. C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych została zwrócona i w jakim terminie? Pismem z dnia 8 października 2021 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię odnośnie pierwszego pytania, że z uwagi na obszerny zakres żądanych informacji wydłuża termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2021 r., a odnośnie drugiego pytania, że wniosek w tym zakresie nie dotyczy informacji publicznej. W piśmie z dnia 25 października 2021 r. wnioskodawczyni wskazała, że bezzasadne jest wydłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na pierwsze pytanie oraz wniosła o uzasadnienie i przytoczenie argumentacji, dlaczego żądana w drugim pytaniu informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię, że w protokole Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z przeprowadzonej kontroli doraźnej gospodarki finansowej w zakresie naliczania i wypłacania dodatków specjalnych pracowników Urzędu Gminy R. brak jest informacji żądanej we wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie wnioskowanej informacji i wniosła o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy jedynie w celu "odroczenia" na okres dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Ponadto, przedmiotem wniosku nie było sprawdzenie, jakie informacje znajdują się w protokole. Tym samym poinformowanie wnioskodawczyni o jego zawartości nie może zostać uznane za udzielenie odpowiedzi na wniosek. Organ pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności, ponieważ nie podał żądanej kwoty wypłaconych dodatków specjalnych. Do bezczynności dochodzi również, gdy podmiot zobowiązany udziela informacji wymijającej, nie na temat, nie kończy postępowania w sposób odpowiadający prawu. Udostępnieniu podlega również informacja co do kwoty zwrotu wypłaconych dodatków jako związana z majątkiem publicznym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że skarżąca wniosła o udzielenie informacji związanej z oceną dokonaną przez RIO w toku kontroli, a informacji tej nie posiada organ, bowiem nie wynika ona z protokołu kontroli. Organ nie jest uprawniony do dokonania wykładni protokołu czy też występowania w imieniu RIO jako jej pełnomocnik lub reprezentant. Organ ponadto wskazał, że wniosek skarżącej miał na celu wyłącznie uzyskanie informacji służących jej indywidualnemu interesowi, a zatem nie mógł być realizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, subiektywnie oceniając, że dana informacja ma charakter informacji publicznej. Skarżąca podejmuje działania dozwolone przez prawo, ale dla realizacji celów nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Nadużycie prawa wynika z seryjności i podobieństwa skarg, co znane jest sądowi z urzędu, modelu działania skarżącego oraz sposobu wysyłania wiadomości. Wskazane nadużycie absorbuje organ, jego siły i środki, w tym osobowe, co może opóźnić realizację wniosków, nie stanowiących nadużycia prawa. Cała korespondencja skarżącej wykazuje dużą dozę złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudniać normalne funkcjonowanie organu. W 2021 r. skarżąca złożyła 26 wniosków, a jej mąż 27 wniosków. Zatem średnio raz w tygodniu wskazane osoby składają wniosek o dostęp do informacji publicznej. Co istotne, składane przez nich wnioski są obszerne, jak również kaskadowe. Osoby te często pytają o to samo, po czym dzielą się pytaniami i piszą skargi na bezczynność. W przeważającej mierze składane wnioski dotyczą bądź informacji, które są bezsporne i powszechnie znane w gminie, bądź informacje można odnaleźć na stronach internetowych Gminy, w tym w Biuletynie informacji Publicznej. Małżonkowie inicjują szereg postępowań w celu zupełnie innym aniżeli ochrona swoich praw, a jedynie po to, aby absorbować organ i sąd. Skarżąca dysponuje protokołem pokontrolnym, sporządzonym przez RIO. Działanie skarżącej ma na celu zaburzyć sprawność funkcjonowania aparatu Wójta, jakim jest Urząd Gminy i ma na celu bezpodstawnie podważać zaufanie mieszkańców do transparentności organów Gminy. W konsekwencji udostępnienie informacji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2022 r. skarżąca podtrzymała wszelkie zarzuty zawarte w skardze. Przedmiotem zapytania była konkretna informacja, dotycząca środków publicznych, które zostały wypłacone sekretarzowi Gminy z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą. Strona nie powoływała się na ten dokument kontrolny RIO, lecz na okres objęty kontrolą. Organ nie udowodnił, że strona posiada ten dokument. W mediach społecznościowych pojawiły się fragmenty dokumentów, które wskazywały, ze Sekretarz Gminy otrzymał z naruszeniem ustawy dodatki w kwocie około 70 tys. złotych. Żądane informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą one wydatków ponoszonych przez Gminę, finansowanych ze środków publicznych. Poza tym zupełnie bezpodstawne są zarzuty, dotyczące rzekomego "nadużycia prawa do informacji publicznej". Organ ingeruje w sferę prywatności wnioskodawczyni, ustalając powiązania osobiste pomiędzy autorami poszczególnych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącej z dnia 24 września 2021 r., Wójt Gminy w piśmie z dnia 8 października 2021 r. stwierdził w zakresie drugiego pytania wniosku, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i w konsekwencji informacja ta nie została udostępnione. Natomiast w piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. Wójt Gminy poinformował, że w protokole RIO z przeprowadzonej kontroli doraźnej gospodarki finansowej w zakresie naliczania i wypłacania dodatków specjalnych pracowników Urzędu Gminy R. brak jest informacji żądanej we wniosku. Natomiast skarżąca w skardze do WSA wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia jej informacji, żądanych w obu pytaniach złożonego wniosku. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, że każda osoba zawierająca umowę z organem Gminy, w tym również umowę o pracę, i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się możliwością udostępnienia danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p. W pierwszym pytaniu skarżąca wniosła o udzielenie odpowiedzi odnośnie kwoty dodatków specjalnych, wypłaconych Sekretarzowi Gminy z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., tj. od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r. Oczywiście organ w ramach udzielania informacji publicznej nie jest zobowiązany do oceny, czy dodatki specjalne zostały wypłacone zgodnie z przepisami ustawy, w tym przypadku ustawy o pracownikach samorządowych. Informacja publiczna dotyczy bowiem faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ. Skarżąca słusznie jednak zauważa, że nie pytała o podanie kwoty tych dodatków, wynikającej wprost z protokołu kontroli RIO. Odpowiedzi na pytanie skarżącej nie stanowi wskazanie przez organ, że brak jest takowej informacji w protokole RIO. Organ zobowiązany był odpowiedzieć na to pytanie, odwołując się do informacji zawartych w protokole RIO oraz dokumentów pracowniczych (kadrowych), dotyczących Sekretarza Gminy, a będących w posiadaniu organu. W treści protokołu kontroli (s. 6 protokołu) RIO wskazała, że Sekretarzowi Gminy dodatek specjalny został przyznany od 18 lipca 2019 r. na podstawie umowy o pracę na zastępstwo z dnia 17 lipca 2019 r. oraz umowy o pracę z dnia 30 sierpnia 2019 r. jako jeden z elementów wynagrodzenia w wysokości 39 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (podano również miesięczną kwotę tego dodatku). Szczegółowy zakres zwiększonych obowiązków służbowych Sekretarza określony był na podstawie stosownych pism Wójta z dnia 18 lipca 2019 r. i 2 marca 2020 r. W ocenie inspektora kontroli, zarówno forma przyznania dodatku specjalnego – w umowie o zastępstwo i w umowie o pracę oraz jak i okres przyznania dodatku specjalnego – czas nieokreślony świadczą o naruszeniu art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (s. 7 protokołu). Szczegółowe uzasadnienie stwierdzonego naruszenia zamieszczone zostało na s. 8 protokołu. Jednocześnie inspektor kontroli wskazał, że na mocy porozumienia z dnia 23 marca 2021 r. zmieniono umowę o pracę i od 1 kwietnia 2021 r. z elementów wynagrodzenia usunięto dodatek specjalny (s. 16 protokołu). Wobec powyższego zarówno z protokołu RIO, jak i dokumentów pracowniczych wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jego miesięczna kwota. Organ zobowiązany jest więc do obliczenia łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia skarżącej informacji żądanej w punkcie 1 wniosku. Natomiast oczekiwane przez stronę w punkcie 2 wniosku informacje dotyczące kwoty zwróconych dodatków specjalnych przez Sekretarza Gminy stanowią, wbrew stanowisku organu, informację publiczną, albowiem dotyczą one wydatków poniesionych przez Gminę na wynagrodzenie pracownika, a więc finansowanych ze środków publicznych. Są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Należy przy tym zauważyć, że organ w odpowiedzi z dnia 8 października 2021 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądana w punkcie 2 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ zauważył, że celem skarżącej było uzyskanie informacji, służących jej indywidualnemu interesowi. Jednakże organ również nie wyjaśnił, w jaki sposób informacja o ewentualnym zwrocie wypłaconych dodatków miałaby zaspokoić jedynie indywidualny interes skarżącej. Poza tym w odpowiedzi z dnia 8 października 2021 r. organ nie powoływał się na nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej, a ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę. Należy zauważyć, że z pytania skarżącej zawartego w punkcie 2 wniosku wynika założenie, że Sekretarz Gminy zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego mu dodatku specjalnego. Natomiast z treści protokołu kontroli wynika, że Wójt Gminy podjął w trakcie kontroli działania, mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wypłacania dodatków specjalnych, a tym samym dostosowania zasad przyznawania dodatków do przepisów, tj. art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (s. 17 protokołu). Zalecenia i wnioski pokontrolne zawarte zostały w piśmie RIO z dnia 31 marca 2021 r. (s. 4). Wobec powyższego, organ zobowiązany jest przede wszystkim do udzielenia informacji, czy Sekretarz Gminy zobowiązany był do zwrotu wypłaconych mu dodatków, a następnie do podania kwoty ewentualnie zwróconych dodatków. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia punktu 1 i punktu 2 wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 24 września 2021 r. została udzielona w dniu 8 października 2022 r. w dniu 24 listopada 2021 r., a więc w terminie ustawowym oraz w terminie przedłużonym przez organ. Nieudostępnienie informacji żądanej w punktach 1 i 2 wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).