II SA/Bd 1190/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, zwanej w skrócie "u.ś.r.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a.") uznał, że świadczenia rodzinne przyznane w formie zasiłku pielęgnacyjnego na J. W. od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r., na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] za wymieniony okres w wysokości łącznie 5.814 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] przyznano skarżącej M. W. - przedstawicielowi ustawowemu J. W. , uprawnienia do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego, od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. w kwocie 153 zł miesięcznie. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] (aktualnie Regionalne Centrum Rozwoju Społecznego) otrzymał w dniu [...] r. za pośrednictwem Urzędu Gminy w[...], dokumenty M. W. , według właściwości rzeczowej, celem rozpatrzenia uprawnień wnioskodawcy do zasiłku pielęgnacyjnego z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia stanu faktycznego, wykazało działalność zawodową P. W. (męża skarżącej, ojca J. W. ) na terenie Danii od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. i na terenie Niemiec od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Ojciec dziecka posiadał uprawnienie do zagranicznych świadczeń rodzinnych w całym rozstrzyganym okresie. Natomiast skarżąca M. W. nie była aktywna zawodowo i zamieszkiwała wraz z córką w Polsce. Tym samym ustalono, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a decyzję w sprawie ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych wydaje instytucja zagraniczna. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. przyznającej skarżącej uprawnienia do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. z powodu naruszenia przepisów o właściwości, z uwagi na ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ zwrócił uwagę, że na mocy art. 68 ust. 1(a) rozporządzenia (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państwem pierwszeństwa właściwym do ustalania uprawnień oraz wypłacania świadczeń rodzinnych jest w pierwszej kolejności państwo zatrudnienia lub wykonywania działalności na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielana są z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane są na podstawie miejsca zamieszkania. Mąż skarżącej wykonywał działalność zawodową na terenie Danii, a następnie Niemiec, zatem to te kraje były państwem pierwszeństwa do rozpatrywania uprawnień do świadczeń rodzinnych. Odwołując się do definicji "świadczenia rodzinnego" zawartej w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004 organ uznał, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem podlegającym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie stronie przysługiwało uprawnienie do duńskich, a następnie niemieckich świadczeń rodzinnych na niepełnosprawne dziecko, a zatem pobierane były na to samo dziecko w tym samym okresie świadczenia rodzinne w Polsce i w innym państwie członkowskim. W tym samym okresie i względem tego samego członka rodziny nastąpiła kumulacja prawa do świadczeń rodzinnych, zatem stosując reguły pierwszeństwa, wskazane w ww. rozporządzeniu uprawnienie do ustalania i wypłaty świadczeń rodzinnych znajdował się po stronie państwa, gdzie zamieszkiwał i pracował ojciec dziecka. Organ nadmienił, że przewidziana w przepisach koordynacja świadczeń opiera się m.in. na zasadzie niekumulacji świadczeń. Oznacza to, że jeżeli świadczenie rodzinne przysługuje z tytułu wykonywania pracy w jednym państwie członkowskim oraz równocześnie świadczenie tego rodzaju przysługuje w ustawodawstwie państwa, w którym mieszkają członkowie rodziny, świadczenia wypłacane są tylko z jednego tytułu. Marszałek wskazał, że decyzją z dnia [...] ustalono skarżącej nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone w formie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. oraz tą samą decyzją orzeczono, iż nienależne świadczenia rodzinne wraz z odsetkami, podlegają zwrotowi. Wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Organ zwrócił uwagę, że w odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżąca oświadczyła, iż ze swojej strony dopełniła wszystkich formalności, jakie były potrzebne do wydania decyzji, w dniu 24 kwietnia 2008 r. powiadomiła gminę, że jej mąż pracuje za granicą i wniosła o wstrzymanie świadczeń rodzinnych od 1 maja 2008 r. Do odwołania skarżąca dołączyła kopie złożonego oświadczenia, zaświadczenie z GOPS w [...] z dnia [...] r., że jej mąż nie ubiegał się o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków na dziecko na okres zasiłkowy 2008/2009 i 2009/2010 oraz że świadczenia rodzinne były pobrane przez skarżącą do dnia [...] r., a także decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu wypłaty z dniem 1 maja 2008 r. Organ podniósł, że skarżąca nie poinformowała go (tj. "Ośrodka" czyli Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w[...]), że jej mąż ubiegał się o świadczenia rodzinne poza granicami kraju już w 2008 r., co zasygnalizowała dopiero w odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że wskutek otrzymania w dniu 31 lipca 2012 r. formularza [...] w Danii z prośbą o informacje dotyczące uprawnienia męża skarżącej do świadczeń rodzinnych w państwie członkowskim, w którym mieszkają członkowie rodziny (za okres od 1 stycznia 2010 r.) - wszczęto postępowanie w celu potwierdzenia przedmiotowych formularzu za żądany okres. Skarżąca w dniu 6 września 2012 dostarczyła zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy w [...] z dnia [...] r., iż od 1 marca 2010 r. nie pobierała i nie pobiera zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę, z adnotacją, iż w zaświadczeniu, na prośbę strony wykazano jedynie informacje o niepobieraniu zasiłku rodzinnego. W dniu 20 maja 2014 r. organ otrzymał formularz z[...], że ojciec dziecka w dniu 30 czerwca 2013 r. przestał pracować w Danii i od 1 lipca 2013 r. pracuje w Niemczech oraz o tym, że posiadał tam uprawnienie do zagranicznych świadczeń rodzinnych do 30 czerwca 2013 r. O fakcie tym powiadomiono gminę. W konsekwencji w dniu 24 czerwca 2014 r. realizator świadczeń rodzinnych przesłał do organu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. Na wezwanie organu z dnia 10 września 2014 r. skarżąca w dniu 9 października 2014 r. oświadczyła, że jej mąż od 1 września 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. pracował w Danii, a od 1 lipca 2013 r. do chwili złożenia oświadczenia - w Niemczech. Wyjaśniła też, że od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. otrzymywał świadczenia rodzinne w Danii i Niemczech. Organ zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, iż skarżąca składając wniosek o zasiłek pielęgnacyjny w Urzędzie Gminy w [...] informowała podmiot realizujący to świadczenie, że jej mąż nadal pracuje za granicą lub posiada tam uprawnienia do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie została pouczona, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją osoby, na którą składany jest wniosek oraz o konieczności informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym również o przypadku wyjazdu członka rodziny za granicę, co poświadczyła składając podpis na wniosku. Takie samo pouczenie skarżąca otrzymała wraz z decyzją Wójta Gminy [...] na mocy której przyznano skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych. Organ podniósł, że w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podkreślana jest konieczność stwierdzenia cech wskazujących na celowe działanie lub zaniechanie osoby w celu uzyskania świadczenia. Organ wskazał przy tym na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Jednakże, zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie istnieje inny stan faktyczny. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą wydawanej decyzji jest art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że w październiku 2007 r. został jej przyznany zasiłek rodzinny przez Wójta Gminy[...]. W związku z wyjazdem męża za granicę 24 kwietnia 2008 r. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oświadczenie o wstrzymaniu wypłaty świadczeń rodzinnych z dniem 1 maja 2008 r. Jednocześnie poinformowała, iż mąż będzie się starał o przyznanie świadczeń poza granicami kraju. Odwołująca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie poinformowała ośrodka polityki społecznej, że mąż w roku 2008 ubiegał się o świadczenia rodzinne poza granicami kraju. Wskazała, że przecież w roku 2008 ROPS w [...] uczestniczył w przyznawaniu świadczeń rodzinnych poza granicami kraju, posiadał zatem takie informacje. Odwołująca podniosła, że składając w roku 2010 r. w GOPS w [...] wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie ukrywała, że mąż wyjechał za granicę; okoliczność ta była znana, gdyż została zgłoszona w kwietniu 2008 r. w związku z rezygnacją ze świadczeń rodzinnych wypłacanych przez GOPS. Skarżąca podkreśliła, że przy składaniu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie była pytana, czy mąż wyjechał za granicę, a skoro wcześniej zgłaszała ten fakt na piśmie (w roku 2008), sądziła, że został on przyjęty to wiadomości. W międzyczasie w jej sytuacji nie zaszły żadne zmiany. Skarżąca nie wniosła o wstrzymanie zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż nie była świadoma, iż po raz kolejny musi poinformować GOPS o wyjeździe męża z kraju. Odwołująca podniosła, że doszło do błędu pracowników GOPS, którzy nie przeanalizowali akt sprawy, w których znajdowała się informacja o pobycie męża skarżącej za granicą od roku 2008. Ponadto GOPS nie współpracował z Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w [...] w chwili wydawania decyzji o zasiłku pielęgnacyjnym. Odwołująca zwróciła także uwagę, że nieważność decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego została stwierdzona z powodu naruszenia przepisów o właściwości z uwagi na ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odwołująca nie jest zaś ani winna naruszeniu przepisów o właściwości, ani nie ona powinna ustalać, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odwołująca podniosła także, że jej działanie nie było celowe, gdyż nie wiedziała, że świadczenia rodzinne wypłacane za granicą mają cokolwiek wspólnego z zasiłkiem pielęgnacyjnym na niepełnosprawne dziecko. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...]r. W ślad za organem I instancji Kolegium ustaliło, że skarżąca w okresie od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. zamieszkiwała wraz z córką na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i nie była osoba aktywną zawodowo. W tym samym okresie ojciec dziecka – mąż skarżącej, pracował na terenie Danii, a następnie w Niemczech. W całym badanym okresie posiadał uprawnienie do zagranicznych świadczeń rodzinnych. Ojciec dziecka wykonywał działalność zawodową na terenie Danii i Niemiec pobierając tam świadczenia rodzinne na dziecko, a więc w sprawie zachodziła koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym podlegającym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc w przedmiotowej sprawie stronie przysługiwało uprawnienie do duńskich, a następnie - do niemieckich świadczeń rodzinnych na niepełnosprawną córkę. W badanym okresie rodzina odwołujących pobierała równocześnie świadczenia rodzinne w Polsce i innym państwie należącym do państw członkowskich Unii Europejskiej. W tej sytuacji zdaniem Kolegium zachodzą okoliczności uzasadniające ustalenie, że pobrane przez skarżącą świadczenia rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego są świadczeniami nienależnymi. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W skardze do sądu administracyjnego M. W. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji Marszałka, wskazując, że zarówno GOPS w [...] jak też Regionalne Centrum Rozwoju Społecznego (poprzednio ROPS) wiedziały, że jej mąż pracuje za granicą, ona zaś nie była świadoma że świadczenia rodzinne wypłacane za granicą mają cokolwiek wspólnego z zasiłkiem pielęgnacyjnym na niepełnosprawne dziecko. Podniosła dodatkowo, że co roku ROPS żądał zaświadczenia, że nie pobiera zasiłku rodzinnego w Polsce. Zarzucana przez organ okoliczność zastrzeżenia w wydawanym przez GOPS w [...] zaświadczeniu, że dotyczy ono tylko zasiłku rodzinnego było zgodne z żądaniem ROPS, które chciało informacji tylko w zakresie zasiłku rodzinnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że zaświadczenie z dnia 25 lipca 2013 r. zawiera informację, iż w okresie od 1 września 2010 r. do 31 października 2013 r. jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "u.ś.r.") w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprost nakłada na osoby, które pobrały nienależnie świadczenia rodzinnego, obowiązek ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., wskazanym przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym jest zatem świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku, gdy marszałek województwa, w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W przedmiotowej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz że w państwie tym pobierał świadczenia rodzinne w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodna z prawem jest ocena organu, że przyznane skarżącej świadczenie (zasiłek pielęgnacyjny) objęty jest koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Słusznie organy odwołują się w tym względzie do treści rozporządzenia Parlamentu i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 1 lit. z) rozporządzenia (WE) nr 883/2004 określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych (w Polsce jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka). To oznacza, że zasiłek pielęgnacyjny tj. ujęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych świadczenie przyznawane w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji również zalicza się do świadczeń podlegających koordynacji. W konsekwencji tego uznać należy, że w odniesieniu do świadczenia pobranego przez skarżącą za okres, w których zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a członek rodziny skarżącej uprawniony był do świadczeń na podstawie ustawodawstwa innego państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, istniały podstawy do podjęcia przez marszałka województwa decyzji zmierzającej do realizacji jego kompetencji wynikających z art. 23a ust. 9 u.ś.r. Niezasadne są przy tym zarzuty skarżącej odnośnie istnienia po stronie organów wiedzy, że jej małżonek już w momencie przyznawania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (jak też w okresie pobierania tego zasiłku), przebywał w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz że w państwie tym pobierał świadczenia rodzinne w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i braku w związku z tym po jej stronie obowiązku poinformowania organu, że taka właśnie sytuacja istnieje. Jak sama przyznaje skarżąca informację o wyjeździe męża za granicę organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny (tj. Wójt Gminy[...], a nie Marszałek Województwa) uzyskał w roku 2008, w momencie oświadczenia skarżącej o wstrzymanie przyznanych w Polsce świadczeń rodzinnych. Po zaprzestaniu realizacji świadczeń organ nie miał obowiązku monitorować miejsca i czasu zatrudnienia członka rodziny skarżącej. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony po upływie ponad dwóch lat, 26 października 2010 r. W tym okresie mąż skarżącej mógł powrócić do kraju. We wniosku o przyznanie zasiłku skarżąca złożyła ponadto swój podpis pod wyraźnym oświadczeniem, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny m.in. o przypadku wyjazdu członka rodziny poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie argumentacji skarżącej, iż nie może ona odpowiadać za błędne wydanie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego należy zauważyć, że decyzja o przyznaniu tegoż zasiłku została wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (k. 52 akt administracyjnych), ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji o zasiłku pielęgnacyjnym. Stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (tj. w przedmiotowym przypadku przyznającej zasiłek pielęgnacyjny) nie może być przesłanką odmowy zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., może być natomiast podstawą do ubiegania się przez stronę naprawienia ewentualnej szkody w drodze cywilnoprawnej, w oparciu o art. 417 i art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) Sąd oddalił skargę.