I OSK 1351/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA del. Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 235/20 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązania do ich uiszczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 235/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - po rozpoznaniu skargi A. O. (dalej, jako: "skarżący") - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązania do ich uiszczenia (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się o wydanie przez Wójta Gminy T. postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w związku z decyzją dotyczącą rozgraniczenia działek o nr [...],[...] i [...]. Skarżący wskazał, że poniósł w całości koszty działania geodety mimo, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny ponosić w równych częściach właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości. Wójt Gminy T. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalił na kwotę 4500 zł wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., dotyczącą granicy między nieruchomościami położonymi we wsi C.: o numerach geodezyjnych [...] (własność skarżącego), [...] (współwłasność A. i T. K.) oraz [...] (własność Gminy T.). Organ zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do poniesienia tych kosztów: skarżący w kwocie 1500 zł, A. i T. K. w kwocie 1500 zł i Gmina T. w kwocie 1500 zł, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie organ zaznaczył, że ze względu na to, że skarżący jako wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego po zakończeniu postępowania opłacił uprawnionemu geodecie całą kwotę 4500 zł, kwota 1500 zł zostanie mu zaliczona w poczet kosztów rozgraniczenia, a pozostała kwota 3000 zł zostanie zwrócona na wskazany przez niego rachunek. Powyższe postanowienie zaskarżyli A. i T. K. wskazując, że ponieważ sprawa o rozgraniczenie toczy się przed sądem w L., to on w ostatecznym orzeczeniu będzie rozliczać koszty poniesione zarówno w trakcie postępowania administracyjnego jak i sądowego w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Analizując treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej jako: k.c.) i art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) organ II instancji stwierdził, że udział w rozgraniczeniu nieruchomości dokonywanym w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Tym bardziej, że przy rozgraniczeniu chodzi o sprawę cywilną dotyczącą ustalenia granic prawa własności, która to sprawa tylko na pierwszym etapie rozpoznawana jest w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w związku z tym koszty postępowania powinni w zasadzie ponosić oni w równych częściach. Pojęcia interesu, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy zatem ograniczać do wąsko pojmowanych korzyści wyrażonych samą inicjatywą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale kojarzyć należy go z interesem prawnym wszystkich stron postępowania określonym w art. 152 k.c. Kolegium zauważyło, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek skarżącego. W trakcie rozprawy granicznej strony uczestniczące w postępowaniu nie zawarły ugody. T. K. uważał, że granica biegnie po istniejącym ogrodzeniu, natomiast skarżący twierdził, że granica biegnie poza ogrodzeniem, przedstawiciel Gminy [...] nie zajął żadnego stanowiska. Granice określono według zebranych dowodów - operatu z nowego pomiaru wsi C. z [...] r. ([...]). Przebieg granicy przedstawiono na szkicu granicznym, oznaczono punktami: 6,122,152,115,116. Zachodził brak spokojnego stanu posiadania, od lat trwa spór graniczny, stan użytkowania po ogrodzeniu istniejącym przedstawiono na szkicu granicznym (8,9,11). Protokół graniczny został spisany jednak nie doszło do negocjacji, czy też nakłaniania stron do ugody. Zdaniem organu w postępowaniu tym Wójt Gminy T. nie poniósł jednak żadnych kosztów podlegających rozliczeniu po zakończeniu postępowania. Takie koszty organ ten by poniósł, gdyby wyłonił biegłego geodetę do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych na gruncie jako najkorzystniejszą ofertę w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, a następnie ze środków własnych wyłożył na opłacenie rachunku wystawionego na gminę za wykonane czynności geodezyjne. W sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż jak wynika z rachunku z dnia 28 lutego 2019 r. nr 1/2019 na kwotę 4500 zł wystawionego przez geodetę R. N., zlecającym wykonanie czynności geodezyjnych był skarżący, gdyż to na niego wystawiono rachunek i to on te koszty opłacił geodecie w dniu 28 lutego 2019 r. Wobec powyższego SKO uznało, że nie było podstaw prawnych do obciążenia stron postępowania kosztami poniesionymi przez skarżącego na geodetę i dlatego też orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd podniósł, że przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a., tj. przepisy zawarte w art. 262-267. Nadto zgodnie z art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie, dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. W tej sprawie, organ II instancji rozpatrując zażalenie wyraził pogląd, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w związku z czym koszty postępowania powinni w zasadzie ponosić oni w równych częściach. Jak wywodzi organ, pojęcia interesu, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy zatem ograniczać do wąsko pojmowanych korzyści wyrażonych samą inicjatywą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale kojarzyć należy go z interesem prawnym wszystkich stron postępowania określonym w art. 152 k.c. Zaprezentowane stanowisko w tym względzie jest słuszne i wpisuje się w orzecznictwo sądowe uporządkowane uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06, w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium stwierdziło jednak, że to nie organ poniósł koszty postępowania rozgraniczeniowego w postaci wynagrodzenia geodety, tylko koszty te w całości opłacił skarżący, na którego geodeta wystawił rachunek. Tym samym zdaniem organu II instancji nie było podstaw prawnych do obciążenia stron postępowania tak poniesionymi kosztami geodety. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organu wyrażone w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, gdyż to nie organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe pokrył jego koszty (koszty opinii biegłego geodety), ale uczynił to wnioskodawca, na którego geodeta wystawił fakturę. Poza tym stroną postępowania rozgraniczeniowego była Gmina T., której organ wykonawczy wydał postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osoby i podmioty zobowiązane do ich poniesienia. Z argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium wynika, że gdyby koszty te pokrył Wójt to wówczas dopuszczalne byłoby obciążenie tymi kosztami stron postępowania, w tym Gminę, natomiast w sytuacji, w której koszty te uiściła jedna ze stron postępowania a nie organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, kosztami tymi nie można obciążyć stron postępowania. Przeczy to jednak istocie postępowania rozgraniczeniowego, które to postępowanie toczy się w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Finalnie to ci właściciele powinni partycypować w kosztach tego postępowania i to niezależnie od tego kto pierwotnie koszty te pokrył – organ czy też wnioskodawca. Stanowisko SKO doprowadziło do takiej sytuacji, w której koszty postępowania rozgraniczeniowego, toczącego się w interesie skarżącego, T. i A. K. oraz Gminy T, zostały scedowane tylko na jedną ze stron tego postępowania. Stanowisko takie – oparte jedynie na okoliczności, że kosztów nie poniósł organ – jest nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Fakt uiszczenia tych kosztów przez skarżącego nie czyni zatem bezpodstawnym orzeczenia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W sytuacji uiszczenia tych kosztów w całości przez jednego z uczestników postępowania rozgraniczeniowego niezbędne może okazać się także wydanie rozstrzygnięcia w zakresie rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami postępowania. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli koszty poniesione zostały w interesie stron postępowania rozgraniczeniowego, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, to dla możliwości ich rozliczenia i wydania postanowienia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. nie może mieć znaczenia, że nie poniósł ich organ, a wyłożyła je jedna ze stron tego postępowania. W sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy, koszty czynności dokonanych przez geodetę, który został upoważniony przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, są kosztami leżącymi w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości, które obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W takim przypadku nie można twierdzić, że koszty jakie poniósł skarżący dotyczyły tylko jego indywidualnego interesu i miały zapewnić skuteczną ochronę prawną tylko skarżącemu, co w istocie sprowadza się do konkluzji, że wszystkie koszty przeprowadzonego rozgraniczenia obciążać mają tylko jednego jego uczestnika. W analizowanym stanie faktycznym i w świetle art. 152 k.c. taka konkluzja jest nieuprawniona. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że postanowienie Kolegium narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż organ naruszył wskazane przepisy. Błędnie z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalono, że koszt opracowania w sprawie opinii geodety, którą to zlecił i opłacił skarżący należy do kosztów postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, do uiszczenia których zobowiązano w 1/3 Wójta Gminy T. jako administracyjnego organu I instancji, a koszty te rozlicza się między stronami zwracając kwotę 3000 zł na rzecz skarżącego, zaliczając mu kwotę 1500 zł z kwoty wypłaconej geodecie. Zobowiązanie stron do wpłacenia należności na rzecz Wójta Gminy T. w sytuacji, gdy ten w sprawie nie poniósł żadnych kosztów oraz rozliczenie kosztów między stronami, było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. O. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi, skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a skarga kasacyjna organu pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z regułą wynikającą z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Należy także odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Bez wątpienia podstawowym kosztem postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jest wynagrodzenie geodety. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podkreślenia jednak wymaga, że chodzi o wynagrodzenie geodety działającego z upoważnienia organu do wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy. Co więcej, wynagrodzenie geodety stanowi koszt postępowania rozgraniczeniowego tylko wtedy, gdy geodeta przestawi organowi rachunek rozliczający te koszty. W przeciwnym razie, tj. gdy rachunek taki zostanie wystawiony jednej ze stron postępowania rozgraniczeniowego, która wskazała danego geodetę, to koszty te nie podlegają rozliczeniu przez organ. Koszty takie należy uznać za "koszty osobiste" jednej ze stron, a nie koszty postępowania. Myli się zatem Sąd I instancji wskazując, że fakt uiszczenia kosztów przez skarżącego A. O. (i wystawienie przez geodetę rachunku na jego rzecz) nie czyni bezpodstawnym orzeczenia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. O ile postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, to jednak wyraźnie należy wyodrębnić kategorię kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu przepisów prawa. Nie można pominąć, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). A zatem tylko koszty geodety wskazanego w danym postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony w ww. przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, można uznać za koszty postępowania rozgraniczeniowego, podlegające rozliczeniu pomiędzy stronami. Dodać także trzeba, że działający z upoważnienia organu geodeta nie działa w interesie żądnej ze stron postępowania, ani na jej zlecenie. Geodeta pełni rolę obiektywnego biegłego, wspomagając w ten sposób organ w prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy. Wskazanie geodety przez jedną ze stron nie ma żadnego znaczenia prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zaskarżony wyrok należało wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za dostatecznie wyjaśnioną istotę rozpoznanej sprawy, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.