III SA/Kr 1573/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 października 2021 r. znak SKO.SW/4101/198/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 1 października 2021 r., znak SKO.SW/4101/198/2021, działając na podstawie art. 61a, art. 158 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO.SW/4101/144/2021 z dnia 9 sierpnia 2021 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek S. T., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r. znak Kol. Odw 39/91/L/1871 – utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. akt SKO.SW/4101/144/2021 z dnia 9 sierpnia 2021 r. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. S. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol.Odw 39/91/L/1871, którą orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1990-12-19 nr [...]. S. T. wskazała we wniosku, że podnosi nie rozpoznawaną do tej pory ani przez Sąd Administracyjny, ani przez Kolegium, okoliczność wygaśnięcia uprawnień małżeństwa G. do zajmowanego mieszkania nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol. Odw. 39/91/L/1871. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że w niniejszej sprawie S. T. żąda stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol.Odw 39/91/L/1871, którą orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1990-12-19 nr [...]. Przywołana decyzja Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji została zaskarżona przez S. T. i M. T. do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który po rozpatrzeniu w/w skargi w dniu 28 października 1991 r. wydał wyrok, którym obie skargi oddalił (sygn. akt SA/Kr 956/91). W wyroku tym Sąd wskazał w szczególności, że: "Żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w wyniku przeprowadzonej kontroli okazało się, że kwestionowana decyzja nie jest niezgodna z prawem, a konieczność jej uchylenia zachodziłaby tylko w razie istnienia uchybień wyszczególnionych w art. 207 § 2 kpa, których w rozpoznawanym przypadku nie stwierdzono". Przedmiotem zarzutów skarg był właśnie przede wszystkim brak tytułu prawnego W. G. do zajmowanego spornego lokalu i Sąd nie uwzględnił tej okoliczności, co więcej potwierdził status W. G. jako najemcy posiadającego przydział spornego lokalu w myśl art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Organ wskazał dalej, że S. T. po raz pierwszy pismem z dnia 16 września 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol.Odw 39/91/L/1871, powołując się na okoliczność nieposiadania przez nieżyjącego W. G. przydziału mieszkania, co powodowało brak tytułu prawnego H. G. W związku z tym wnioskiem S. T. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol.Odw 39/91 /L/1871 (postanowienie z dnia 22 października 2019 r., SKO.SW/4101/171/2019, oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia 27 grudnia 2019 r., SKO.SW/4101/190/2019). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało zaskarżone przez S. T., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 245/20, oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA w Krakowie wskazał w szczególności: "W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wstępnego badania wniosku skarżącej w aspekcie zagadnień rozstrzygniętych przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 28 października 1991 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 956/91 doszedł do słusznego wniosku, że skarżąca w istocie nie powołała się na okoliczności, które nie byłyby przedmiotem badania Sądu. Wywiodła ona bowiem wadę, o której mowa we wniosku (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) z twierdzenia, że organ II instancji skierował decyzję do niebędącej stroną w sprawie H. G. (następczyni prawnej W. G.). Zdaniem skarżącej, fakt nieposiadania przez męża H. G. nieżyjącego W. G. przydziału mieszkania implikuje fakt braku tytułu prawnego H. G. Tymczasem lektura uzasadnia wyroku NSA z 28 października 1991 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 956/91 wskazuje, że przedmiotem rozważania sądu była właśnie kwestia tytułu prawego W. G. do zajmowanego spornego lokalu" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaznaczyło następnie, że pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. S. T. złożyła kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol.Odw 39/91/L/1871, powołując się na okoliczność wygaśnięcia uprawnień małżeństwa G. do zajmowanego mieszkania nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w K. Zdaniem organu, S. T. nie powołała się na żadne nowe okoliczności względem tych rozpatrywanych przez NSA w wyroku z dnia z 28 października 1991 r. sygn. akt SA/Kr 956/91, czy przez WSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 245/20 – ponieważ w wyrokach tych Sądy rozważały kwestię tytułu prawnego W. G. Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie przez organ wstępnie badający żądanie, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję, której dotyczy żądanie, prawomocnym wyrokiem oddalił skargę oraz że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na te okoliczności, które były przedmiotem badania sądu (przeszkoda przedmiotowa). Orzeczenie sądu ma powagę rzeczy osądzonej i organ administracji nie może dopatrywać się naruszenia prawa tam, gdzie sąd administracyjny orzekł wcześniej o zgodności z prawem. Organ powinien wówczas wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). We wniosku o stwierdzenie nieważności strona nie powołuje się na takie okoliczności, które nie byłyby przedmiotem badania Sądu. Wnioskodawczyni kwestionuje w istocie wyrok NSA, który zapadł w sprawie i nie podnosi żadnych nowych okoliczności z punktu widzenia trybu stwierdzenia nieważności, które nie byłyby rozważane przez Sąd. W konsekwencji organ stwierdził, że należało – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na skutek wniosku S. T. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 1 października 2021 r., znak SKO.SW/4101/198/2021, którym utrzymało w mocy postanowienie z dnia 9 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane wcześniej, a nadto wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. zmienił się istotnie stan prawny w zakresie toczących się postępowań administracyjnych wszczętych w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, starszej niż 30-letnia. Z art. 158 § 3 k.p.a. wynika, że: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Pismem z dnia 3 listopada 2021 . S. T. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 października 2021 r. Skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z pominięciem akt dokonanej w 1998 r. zamiany mieszkań pomiędzy lokatorem mieszkania w nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem od 1964 roku a posiadaczem mieszkania spółdzielczego oraz bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 sierpnia 2021 r., powołując się jedynie na wprowadzony do art. 156 k.p.a. paragraf 3, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Tymczasem: 1) argument odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o powołaną nowelizację k.p.a. jest chybiony, ponieważ decyzji [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. nigdy skarżącej nie doręczono. Kserokopię tej decyzji z akt sprawy SKO udostępniło skarżącej w dniu 3 grudnia 1991 r., tj. po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 28 października 1991 sygn. SA Kr 956/91. Techniczna jakość tej kopii uniemożliwiła skarżącej odczytanie podstawy prawnej decyzji. Dopiero wydana w 2005 r. kserokopia innego egzemplarza tej decyzji pozwoliła skarżącej na odczytanie podstawy prawnej i skonfrontowanie jej z faktami. Tak więc w tym przypadku nowelizacja k.p.a. nie ma zastosowania ponieważ w 1988 roku stroną postępowania o zamianę mieszkań nie byli ówcześni współwłaściciele nieruchomości, ale mityczna administracja nieruchomości; 2) nie zachodzi przypadek doręczenia skarżącej decyzji, ponieważ postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia 6 stycznie 1988 r, mimo wniosku skarżącej z dnia 21 kwietnia 1988 r. nie wszczęto do tej pory; 3) podniesiony w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. zarzut braku dostępu do mieszkania po wygaśnięciu uprawnień małżeństwa G. jest konsekwencją naruszenia przez zamieniające się mieszkaniami strony art. 130 k.p.a. i respektowanie tej okoliczności przez organ I Instancji. Skoro decyzja Kol. Odw. 39/91/L/1871 była decyzją ostateczną w sprawie zamiany mieszkań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 157 k.p.a. władne było zbadać ten zarzut i wydać decyzję; 4) decyzja [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. nie została uzasadniona. Paragraf 4 art. 107 obowiązującego w dacie wydania decyzji kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w przypadku, gdy w całości uwzględnia ona żądanie strony. Jednakże art. 58 powołanej w decyzji ustawy prawo lokalowe określa przypadki, w których przy zamianie lokali nie stosuje się obowiązujących wówczas norm zaludnienia. SKO winno więc na skutek wniosku skarżącej z dnia 21 kwietnia 1988 r. wszcząć postępowanie celem ustalenia czy decyzja [...] z dnia 6 stycznia 1989 r. jest zgodna z art. 58 powołanej w niej ustawy prawo lokalowe. Skarżąca uzupełniła argumentację skargi pismem z dnia 16 grudnia 2021 r., pismem z dnia 5 lipca 2022 r. oraz pismem z dnia 5 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżonym postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego co do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r. znak Kol. Odw 39/91/L/1871 – na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę bądź związanie prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia – art. 66 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ wskazał na przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania – wyjaśniając, że wynika ona ze związania prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę na odnośną decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 października 1991 r., sygn. akt SA/Kr 956/91) i – niejako dodatkowo – ze związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 245/20, którym oddalona została skarga na odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie (tj. co do decyzji z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol. Odw 39/91/L/1871). Niezależnie od powyższego organ wskazał na odmienną swym charakterze przeszkodę do prowadzenia postępowania nieważnościowego wynikającą z art. 158 § 3 k.p.a., obowiązującego od dnia 16 września 2021 r. W ocenie Sądu stanowisko i argumentacja organu są trafne. Odnosząc się do znaczenia w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 października 1991 r., sygn. akt SA/Kr 956/91 – wypada wskazać na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której stwierdzono, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." Jak wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu tej uchwały: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)". W niniejszej sprawie organ dokonał trafnej oceny, że okoliczności podnoszone przez skarżącą w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol. Odw 39/91/L/1871, były rozważane w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 1991 r., sygn. akt SA/Kr 956/91 – albowiem tak naprawdę oscylują one wokół kwestii tytułu prawego W. G. do spornego lokalu oraz jej implikacji. Dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji, co której zapadł prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę, jest tymczasem uwarunkowana wskazaniem okoliczności istotnych i rzeczywiście nowych – nowych w tym sensie, że wcześniej zupełnie nie były one brane pod uwagę; nie wystarczy nowa argumentacja czy też nowa ocena zrelatywizowana do znanych Sądowi okoliczności. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przykłady okoliczności, które mogą uzasadniać dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego mimo prawomocnego wyroku oddalającego skargę – ich charakter jest inny od okoliczności powoływanych przez skarżącą (Sąd wskazał w szczególności na fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną i – generalnie – na okoliczności, co do których brak wiedzy Sądu był "uwarunkowany względami obiektywnymi"). Uprzednie postanowienie od odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie (tj. co do decyzji z dnia 15 maja 1991 r., znak Kol. Odw 39/91/L/1871) było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 245/20, ocenił, że postanowienie to jest zgodne z prawem i że rzeczywiście zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wyrok ten sam przez się obecnie nie tworzy jednak stanu powagi rzeczy osądzonej, ponieważ nie jest prawomocny. Wiąże natomiast ostateczne postanowienie organu, wobec czego ewentualne odmienne rozstrzygnięcie zasadniczo musiałoby się opierać na nowych okolicznościach – a takich okoliczności, zdaniem Sądu, nie ma. W ocenie Sądu, organ trafnie wskazał też na art. 158 § 3 k.p.a., bowiem okoliczności niniejszej sprawy wyczerpują hipotezę tego przepisu. Podnoszona w skardze kwestia braku doręczenia skarżącej decyzji nr [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. nie ma z tego punktu widzenia znaczenia. Liczy się doręczenie decyzji, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, a ta decyzja była skarżącej doręczona, o czym świadczy w szczególności jej zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie i wydany na skutek tego zaskarżenia wyrok. Organ prawidłowo zidentyfikował zatem "inną uzasadnioną przyczynę", z powodu której postępowanie nie mogło być wszczęte – i prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.