II OSK 1503/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]"[...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1198/07 w sprawie ze skargi "[...]"[...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1198/07, oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w K, zw. dalej Spółką na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zw. dalej SKO, z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w K ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem poprzez działkę nr [...] obr. j.w. od ulicy [...] w K". Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka kwestionując wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stała się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Analiza ta, zdaniem Spółki, nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja istotnie nie zakłóci ładu przestrzennego terenu sąsiedniego. Nowa inwestycja powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Dokonana przez organ l instancji analiza nie odniosła się do parametrów i wielkości parkingów, zlokalizowanych w analizowanym terenie. Organ l instancji wskazał jedynie, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] obr. [...]. Zdaniem Spółki rozmiary planowanej inwestycji nie będą stanowiły kontynuacji sposobu zagospodarowania działki [...], gdyż działka ta ma małe gabaryty, jest zdecydowanie mniejsza od działki nr [...], będącej przedmiotem zainwestowania. Nie może stanowić również punktu odniesienia obecny sposób zagospodarowania działki Spółki nr [...] zabudowanej tymczasowym parkingiem, który jest następstwem pożaru pawilonu handlowego "...". Planowana inwestycja koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi dotyczącymi działki nr [...], będącej współwłasnością strony składającej odwołanie. Wpłynie również ujemnie na atrakcyjność tej działki, gdyż planowana inwestycja ma przebiegać bezpośrednio w granicy z działką [...], natomiast do jej granicy ma przylegać droga prowadząca do planowanego parkingu. SKO, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na ustalenia organu I instancji. Wskazany we wniosku teren znajduje się w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toteż warunki dla przedmiotowej budowy zostały ustalone na podstawie obowiązujących przepisów szczególnych oraz przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru sąsiadującego ze wskazanym terenem inwestycji. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W decyzji scharakteryzowano planowaną inwestycję oraz ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy obejmujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki ochrony zdrowia ludzi, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz inne wymagania. Na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wyznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO wskazało również, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. odniesiono się również do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony, oraz że w analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono istnienie w obszarze analizowanym działek sąsiednich (nr [...] obr. [...]) zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym (mapy terenu). Ustalone warunki zabudowy znalazły uzasadnienie w sporządzonej przez architekta, zgodnie z wymogami prawa, analizie urbanistyczno-architektonicznej. Przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie aktualnego zagospodarowania działki nr [...] (zabudowa wielorodzinna). W analizowanym terenie znajduje się co najmniej jedna działka ([...]) sąsiednia, dostępna z tej samej drogi (ul. [...]), która posiada podobną funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z towarzyszącymi miejscami postojowymi. Poza tym prawidłowo ustalono, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (tj. ul. [...]), ma wystarczające uzbrojenie i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ l instancji określił w załączniku nr 1 warunki realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego (pomijając parametry charakterystyczne dla inwestycji kubaturowych) oraz wyznaczył na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji. W decyzji zobowiązano również inwestora do wykonania projektu budowlanego, zgodnie z aktualnymi przepisami techniczno -budowlanymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów) wynika, wbrew twierdzeniom odwołującego się, że sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji działka [...] ma powierzchnię 1,2544 ha, natomiast działka podlegająca zainwestowaniu ma powierzchnię 1,2819 ha. Podważa to argument, iż działka [...] jest zdecydowanie mniejsza od działki [...]. Nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków dla planowanej inwestycji przyszłe plany inwestycyjne właścicieli (w tym przypadku współużytkowników wieczystych) działki nr [...], usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem inwestycyjnym, gdyż decyzja o ustaleniu warunków nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, nie uprawnia jeszcze inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, umożliwia jedynie ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest następnym etapem procesu inwestycyjnego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Spółka, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponawiając argumentację wcześniej przytaczaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa w działaniu organu I instancji, jak i SKO w Krakowie. Sąd Wojewódzki ocenił, że objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, obejmująca miejsca parkingowe (jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), drogi wewnętrzne oraz infrastrukturę techniczną stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej oraz rodzaju zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...]. Istnienie miejsc parkingowych na działce, na której istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości, uzupełniającym jej funkcję mieszkalną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowo uznano, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do ustalenia parametrów, które odnoszą się do inwestycji kubaturowych (pkt 1 i 3 - 5). W kwestii ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w zaskarżonej decyzji ustalono, że udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu w granicach objętej wnioskiem nieruchomości nie może być mniejszy niż 40%. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy orzekające w tej sprawie nie musiały odnosić się do parametrów i wielkości parkingów zlokalizowanych w analizowanym terenie, gdyż planowany parking nie pełni samodzielnej funkcji, lecz jest jedynie uzupełnieniem funkcji zabudowy wielorodzinnej i taka sytuacja istnieje również na innych nieruchomościach znajdujących się na obszarze analizowanym. Poza sporem pozostaje dopuszczalność tego sposobu zagospodarowania działki. Parametry parkingu, zwłaszcza jego wielkość uzależniona jest przede wszystkim od potrzeb mieszkańców nieruchomości, a nie od wielkości parkingów na innych działkach położonych na obszarze analizowanym. Jedynym warunkiem, który należy spełnić, planując wielkość przedmiotowego parkingu, jest utrzymanie określonej w decyzji powierzchni biologicznie czynnej działki. Zachowanie tego parametru w świetle obowiązującego prawa jest wystarczające do uznania, że zamierzony sposób wykorzystania nieruchomości nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, lecz stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy. Sąd Wojewódzki ocenił, że Spółka zarzucając braki w ocenie wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny powołała się przepisy art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mające charakter norm ogólnych, precyzowanych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze nie wskazano jednak na żaden konkretny przepis rozporządzenia, który miałby zostać naruszony przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Nie będąc związany granicami skargi Sąd Wojewódzki z urzędu dokonał kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć i nie stwierdził naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia (w szczególności jego § 5), ani rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ani też naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niesprecyzowane plany inwestycyjne Spółki odnośnie działki sąsiedniej, która w chwili obecnej stanowi parking, nie mogą być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, usytuowanie zaś inwestycji w granicach działki nr [...] i jej zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz podlega ocenie dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych względów skargę w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż organy administracji orzekające w sprawie, badając przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy nie musiały odnosić się do parametrów i wielkości parkingów zlokalizowanych w analizowanym terenie oraz, że wystarczające dla uznania kontynuacji zabudowy jest odniesienie się do powierzchni czynnej biologicznie, podczas gdy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nakazuje odwołanie się do istniejącej zabudowy, co oznacza, że kontynuacja funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poprzez budowę parkingu jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że w sprawie zabrakło odniesienia się do tej zasady poprzez skonfrontowanie wielkości parkingu z nieruchomościami zabudowanymi w ten sam sposób w obszarze analizowanym. Zarzucono też naruszenie art. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez uznanie, iż planowana inwestycja gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania kompozycyjno estetyczne, podczas gdy planowany parking swoimi gabarytami znacznie odbiega od podobnych inwestycji zrealizowanych w analizowanym terenie. W konsekwencji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiedź na skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty o charakterze procesowym, w przypadku postawienia ich łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, co do zasady winny być rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż od poprawnego przeprowadzenia postępowania sądowego zależy prawidłowość ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (zarzut błędnej wykładni) stwierdzić trzeba, że są one konsekwentnie powtarzane we wszystkich fazach postępowań, poczynając od odwołania w toku postępowania przed organami administracji, w skardze zwykłej do Sądu Wojewódzkiego i w skardze kasacyjnej. Zarzut ten nie został jednak postawiony w skardze kasacyjnej w sposób właściwy. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut niewłaściwej wykładni art. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. uznał, że organy administracji winny najpierw ustalić zastany stan zabudowy, a następnie odnieść wielkość zamierzonego przedsięwzięcia do wielkości i parametrów na nieruchomościach sąsiednich. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego został zatem w istocie sformułowany, po pierwsze jako błąd przeprowadzenia wadliwych ustaleń faktycznych, po drugie jako błąd subsumcji, tj. iż ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej. W istocie zarzut odnosi się nie tyle do naruszenia prawa materialnego, lecz do błędnej oceny ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, w aspekcie regulacji prawnej powołanego przepisu. W skardze kasacyjnej nie można jednak skutecznie stawiać zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd Wojewódzki. Wskazanie na wadliwość trybu dokonywania ustaleń faktycznych nie może zatem w skardze kasacyjnej przybierać formy zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie lub wadliwą interpretację. Zarzut taki (naruszenia trybu postępowania) może być ewentualnie skuteczny tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 149/08 Niezależnie od oceny wadliwego postawienia powyższego zarzutu zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że dostosowanie wielkości parametrów planowanego parkingu do potrzeb mieszkańców nieruchomości zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym (a więc wielkości obiektu, dla którego zamierzona jest zabudowa uzupełniająca) nie narusza harmonijnej całości zabudowy terenu podlegającego zainwestowaniu, a także terenów sąsiadujących. W uzasadnieniu wyroku wykazano w szczególności, że organy administracji dokonały prawidłowej analizy funkcji terenu, zabudowanego budynkami wielomieszkaniowymi, na których znajdują się parkingi, przy czym jedna z działek o zbliżonej powierzchni do opisanej we wniosku, jest zabudowana w sposób podobny i posiada parking. Podzielić należało pogląd Sądu Wojewódzkiego, z którego wynika, że zasada kontynuacji zabudowy, nazywana też zasadą dobrego sąsiedztwa, na obszarach pozbawionych planów miejscowych, nie polega na tym, żeby powstawały identyczne co do wielkości, czy gabarytów obiekty, lecz na tym, żeby korzystając z już istniejącego zagospodarowania terenu właściciele nieruchomości sąsiadujących, zachowując przede wszystkim podobieństwo o charakterze urbanistycznym (a jeśli chodzi o obiekty gabarytowe również podobieństwo architektonicznie), mogli realizować swoje prawa do zabudowy własnych nieruchomości, zgodnie z funkcjami już zabudowanego terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w wyjątkowo wyważony sposób formułuje wymagania, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Po pierwsze powinna ona wykazywać podobieństwo w stosunku do zabudowy istniejącej, na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek; po drugie formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) wymagania ujęte w przepisach prawa. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz w zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowywała teren. (por. też wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1391/06). Pozytywna ocena stopnia podobieństwa oparta również na właściwościach architektonicznych, uwzględniająca jednak przede wszystkim aspekty o charakterze urbanistycznym, pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego inwestycją będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestię oceny stopnia podobieństwa powierzono zaś profesjonalistom opracowującym projekt decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), w oparciu o przepisy ustawy oraz wspomnianego wcześniej rozporządzenia. Ocenę taką przeprowadzono, uwzględniając funkcje zabudowy sąsiedniej, bez naruszenia któregokolwiek z przepisów ustawy i rozporządzenia. Naruszenia takiego nie wskazano też w zarzucie skargi kasacyjnej, stawiając zarzut wadliwej interpretacji prawa materialnego. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.