II SA/Bd 13/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy" na działach o numerach ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości R., gmina Miasto R., ul. [...], wg. projektu budowlanego dla E. W. (skarżącej). W uzasadnieniu decyzji, organ przywołał m.in., że w toku postępowania współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej nr ewid.[...] zgłosił wniosek o nieuwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji odmownej z racji na niezachowanie odległości 3 m planowanego budynku od granicy działki nr [...], a nadto, że zrealizowanie inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowej funkcji zabudowy inwestora z handlowo-mieszkalnej na handlową, co poprzez wzmożone uciążliwości związane z jego wykorzystywaniem negatywnie wpłynie na nieruchomości sąsiednie. Organ stwierdził, że zamierzenie zgodne jest z §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 – dalej "rozporządzenie") oraz z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy. Wskazał, że występująca w sąsiedztwie inwestycji zwarta śródmiejska zabudowa ma dominujący charakter handlowy i handlowo-mieszkalny (obszar rynku Miasta R.). Organ stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest ze wszystkimi wymogami formalno- i materialnoprawnymi, w tym przede wszystkim nie wpłynie negatywnie na nieruchomości sąsiednie, nie ograniczy możliwości ich zagospodarowania i nie naruszy prawa własności osób trzecich. W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym przez współwłaścicielkę nieruchomości o numerze ewid. [...], wniosła ona o uchylenie decyzji Starosty, zarzucając organowi naruszenie §12 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, §12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie ani nierozważenie możliwości jego zastosowania oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – dalej "p.b.") poprzez jego niezastosowanie. Zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu odwołania wskazała, że organ dopuścił rozbudowę budynku do odległości 1,5 m od granicy działki nr [...], podczas gdy możliwości takiej nie przewiduje §12 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), a tylko na jego podstawie dopuszcza się sytuowanie budynku w odległościach wskazanych w §12 ust. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. organ podzielił zarzut odwołującej się związany z nieprawidłowym zastosowaniem §12 ust. 2 rozporządzenia. Organ podkreślił, że przepis ten dopuszcza możliwość odstępstwa od wskazanego w §12 ust. 1 sposobu sytuowania obiektów w odległości 4 m i 3 m od granicy działki sąsiedniej jedynie w sytuacji, gdy możliwość taką przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę, że w poprzednim stanie prawnym (przed zmianą §12 ust. 2 rozporządzenia, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r.) przepis ten dopuszczał usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń m.p.z.p. lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu, w aktualnym stanie prawnym, wykluczona jest możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m lub przy granicy działki na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Organ zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej decyzji wydana została w dniu [...] listopada 2017 r., tj. przed komentowaną zmianą rozporządzenia, zaś wniosek o pozwolenie na budowę złożono już po zmianie – w dniu [...] czerwca 2019 r. Przywołał przepis przejściowy dla rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym w takim przypadku możliwość zastosowania §12 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym jest możliwe wyłącznie na wniosek inwestora. Stwierdził, że w obliczu braku obowiązującego m.p.z.p. umożliwiającego zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia, braku w aktach sprawy wniosku inwestora o zastosowanie ww. przepisu w brzmieniu dotychczasowym, a nadto braku wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 p.b., organ I instancji wydał decyzję sprzeczną z § 12 ust. 2 rozporządzenia w obowiązującym brzmieniu. Skarżąca, E. W. w skardze na powyższą decyzję, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Organowi zarzuciła błędną interpretację § 12 rozporządzenia, naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez nieprzeanalizowanie całości materiału dowodowego oraz art. 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnione skomplikowanie sprawy i działanie wbrew zasadzie ekonomiki procesowej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bezspornie decyzja o warunkach zabudowy wydana została przed zmianą §12 ust. 2 rozporządzenia, zaś wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła jeszcze w okresie ważności przepisów przejściowych. W ocenie skarżącej wniosek o zastosowanie §12 ust. 2 rozporządzenia w dotychczasowym brzmieniu był integralną częścią wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, co prawidłowo odczytał organ I instancji. Podniosła, że konieczność złożenia odrębnego wniosku o rozpoznanie sprawy według przepisów dotychczasowych przedłuży tylko postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę i ewidentnie godzi w interes inwestora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do kwestii możliwości zastosowania w sprawie z wniosku skarżącej z [...] czerwca 2019 r. o wydanie pozwolenia na budowę odstępstwa określonego w §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji I instancji – Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z treścią tego przepisu, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy – przyp. Sądu), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Powyższy przepis do dnia 1 stycznia 2018 r. (do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 – dalej "rozporządzenie zmieniające") uzależniał dopuszczenie usytuowania budynku w odległości 1,5 m lub bezpośrednio przy tej granicy od tego, czy możliwość taka wynikała z decyzji o warunkach zabudowy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie treści komentowanego przepisu sprzed i po zmianie prowadzi do bezspornego zresztą w niniejszej sprawie stwierdzenia, że o ile do dnia 31 grudnia 2017 r. możliwe było zastosowanie odstępstwa polegającego na usytuowaniu budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, jeżeli wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy lub m.p.z.p., to od 1 stycznia 2018 r. odstępstwo od reguły wyrażonej w §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia możliwe jest jedynie, gdy usytuowanie w odległości 1,5 m od granicy przewiduje m.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy utraciła zatem walor aktu, na podstawie którego możliwe jest sankcjonowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działku lub bezpośrednio przy tej granicy. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że decyzja Burmistrza Miasta R., nr [...], o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestora wydana została w dniu [...] listopada 2017 r., a więc w stanie prawnym obowiązującym przed zmianą rozporządzenia, w tym jego §12. W uzasadnieniu ww. decyzji, w części dotyczącej lokalizacji rozbudowywanej części budynku w znacznym przybliżeniu do granicy działki, organ przywołał zresztą §12 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym i stwierdził, że "potencjalna zabudowa, zlokalizowana na granicy lub w odległości 1,5 m od granicy działek sąsiednich, nie byłaby w konflikcie z zastanym układem urbanistycznym w obszarze analizowanym, stanowiłaby zaś kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu". Zaistniała więc w sprawie taka sytuacja, że decyzja o warunkach zabudowy zawarła w sobie element determinujący możliwość usytuowania budynku w sposób, o którym mowa w §12 ust. 2 rozporządzenia, sankcjonowany później w decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym walor ten, z racji na zmianę stanu prawnego, utraciła z dniem 31 grudnia 2017 r. i w chwili zgłoszenia wniosku o pozwolenie na budowę (12 czerwca 2019 r.) co do zasady ustalenia w tym zakresie straciły na znaczeniu. W obliczu takiej sytuacji przywołać należy, że zgodnie z przepisem intertemporalnym zawartym w powołanym wyżej rozporządzeniu zmieniającym, tj. § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, w przypadku zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dla którego przed dniem 1 stycznia 2020 r. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, na wniosek inwestora stosuje się § 12 ust. 2 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym. Sytuacja procesowa kontrolowanej sprawy bez wątpienia odpowiada dyspozycji powyższego przepisu. Dopuszcza on możliwość, by w tak ukształtowanych realiach prawnych i faktycznych (brak m.p.z.p. przewidującego usytuowanie budynku zgodnie z §12 ust. 2 rozporządzenia) zamierzona inwestycja zlokalizowana została w odległości 1,5 m od granicy działki, zgodnie z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Powyższe uzależnione zostało jedynie od wniosku inwestora w tym zakresie. Słusznie zwrócił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagę na art. 35 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pub. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Prawidłowo dostrzegł też wskazaną wyżej rozbieżność stanu prawnego sprzed i od 1 stycznia 2018 r. oraz jej wpływ na rozpoznawaną sprawę. Zarzucić jednak należy organowi odwoławczemu, że brak w aktach sprawy wniosku inwestora, o którym mowa w §2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, w zastanych okolicznościach faktycznych i prawnych automatycznie dyskwalifikuje wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Rację ma organ odwoławczy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W sytuacji jednak, kiedy z przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że lokalizacja inwestycji przebiega zbyt blisko działki sąsiedniej, co wyklucza udzielenie pozwolenia na budowę, a istnieje regulacja, która umożliwia uzyskanie ww. pozwolenia przez wnioskodawcę, to należy przyjąć, że po stronie organu istnieje obowiązek wskazania wnioskodawcy na taką możliwość i zobowiązania go w odpowiednim terminie do oświadczenia się czy korzysta z tej możliwości, co w przypadku przedmiotowej sprawy oznacza zobowiązanie go do złożenia wniosku o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz..2285) lub uzupełnienia złożonego podania o udzielenie pozwolenia na budowę o treść wskazującą na zamiar skorzystania z możliwości zlokalizowania budowli w odległości do 1,5 m od działki sąsiedniej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, na co zezwalała regulacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2017 r. Obowiązek organu wynikał z treści samego podania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro wnioskodawca wnosi o udzielenie pozwolenia na budowę z którego wynika omawiana lokalizacja budynku, to trudno założyć, że wnioskodawca wnosząc o lokalizację, wynikającą z planu zagospodarowania działki, jednocześnie przeciwstawia się tej lokalizacji, a więc przeciwstawia się możliwości, którą daje przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Jeżeliby nawet tak odczytać wolę strony, a więc jako wyrażającą stanowisko wewnętrznie sprzeczne, to przy takim odczytaniu stanowiska wnioskodawcy, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej sprzeczności. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, nie precyzuje w jakikolwiek sposób trybu, sposobu złożenia i treści wniosku co do zastosowania regulacji na stan prawny do 31.12.2017 r. Brak określenia więc ścisłych warunków formalnych takiego wniosku umożliwia organowi podjęcie próby odczytania rzeczywistej woli strony (w sytuacji, kiedy ma rzecz jasna wątpliwości co do stanowiska strony), co do skorzystania z możliwości złożenia omawianego wniosku, poprzez zobowiązanie jej do oświadczenia się w tym zakresie, po złożeniu przez nią wniosku o pozwolenie na budowę. Ustawodawca nie dookreślił formuły złożenia wniosku w trybie (§ 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego), co do sposobu, a w szczególności terminu jego wniesienia. Uznanie więc, że musiał to uczynić równocześnie ze złożeniem podania o pozwolenie na budowę nie wynika z żadnego przepisu. Co istotniejsze jednak, obowiązek organu wyjaśnienia stronie możliwości złożenia omawianego wniosku, ze wskazaniem do tego podstawy prawnej, wynika z treści art. 79 a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis powyższy wprowadzony został do Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 28, stwierdzono : "Zgodnie z projektowanym art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania stronie przesłanek, których spełnienie zależy od strony, a które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co oczywiste, rozwiązanie to nie wyklucza dobrej praktyki organów polegającej na kontaktowaniu się ze stroną postępowania ustnie, telefonicznie czy drogą elektroniczną i w żadnym stopniu nie ogranicza norm określonych w art. 8–10 oraz art. 77 k.p.a., a stanowi ich uzupełnienie. Proponowane rozwiązanie nie stoi również w sprzeczności z przepisami ustaw szczególnych, gdzie określony został tryb uzyskiwania dalszych uzupełnień lub wyjaśnień dotyczących przedłożonego we wniosku żądania. Celem tej regulacji jest ułatwienie stronie podjęcia działań zmierzających do skorygowania treści wniosku lub uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a w efekcie – uniknięcie wydania rozstrzygnięcia negatywnego, gdy wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe, choć dopiero po dokonaniu przez stronę określonych czynności faktycznych lub prawnych, które nie zostały dokonane lub ustalone w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ". W ocenie Sądu zastana w kontrolowanej sprawie sytuacja bez wątpienia aktualizowała modelowe założenia stosowania art. 79a k.p.a., wyrażone w zacytowanych fragmentach uzasadnienia projektu ustawy. Wniosek, o którym mowa w §2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego stanowił dokument decydujący, jak w istocie stwierdził organ odwoławczy, o losach całego postępowania prowadzonego z wniosku o pozwolenie na budowę. Skoro zatem w toku ponownego, rozpoznawania sprawy skarżącej, organ ustalił przeszkodę dla pozytywnego rozpoznania sprawy skarżącej, a jej usunięcie leżało w gestii inwestora (złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem §12 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym, tudzież usunięcie wątpliwości co do istnienia takiego wniosku w ramach wniosku o pozwolenie na budowę), zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. winien on o tej okoliczności poinformować skarżącą. Stwierdzenie, że brak ww. wniosku w aktach sprawy dyskwalifikuje wniosek inwestora, ocenić należy jako działanie przedwczesne, podjęte automatycznie bez uwzględnienia treści art. 79a k.p.a. w zw. z §2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z §12 ust. 2 rozporządzenia. Mając to na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz – z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjnego rozstrzygania przez organy – o uchyleniu organu I instancji. O kosztach nie orzeczono, z uwagi na brak wniosku skarżącej w tym przedmiocie. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.