IV SAB/Wa 584/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia 2 października 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...], o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w rozpatrzeniu wniosku K.J. (dalej: "skarżąca") o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla Y.Y.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] października 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu [...], do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatelki [...] Pani Y. Y., w charakterze pracownika [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Strona uzupełniła dokumenty w dniu [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia pełnomocnictwa podpisanego przez upoważnioną osobą do reprezentowania firmy [...] oraz do dokonania korekty wniosku dot. nazwy pracodawcy. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. W miesiącach marcu i maja br. Zostały złożone kolejne ponaglenia. W związku z tym, że wszystkie wymagane dokumenty zostały uzupełnione Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] marca 2020 r. do organu administracji publicznej wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę w dniu [...] października 2019 roku. Pomimo upływu ponad 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie wydal wnioskowanego zezwolenia na pracę. Dalej podkreślono, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W odniesieniu do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej wskazano, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że w dniu 31 marca 2020 r. została podpisana ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dalej wywiedziono, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikały z utrzymującej się na wysokim poziomie liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%. W roku 2019 liczba składanych wniosków nadal utrzymywała się na bardzo wysokim poziomie i również wzrosła w stosunku do poprzedniego roku o kilka procent. Jednocześnie wskazano, że wniosek Skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej, jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na ponoszenie strat w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, jednocześnie nie przedstawiając na potwierdzenie powyższych twierdzeń żadnych dokumentów. Również w czasie postępowania administracyjnego pracodawca nie zgłaszał powyższych twierdzeń. Odnosząc się z kolei do żądania zasądzenia dwukrotności stawki minimalnej z tytułu zastępstwa procesowego, organ podniósł, iż roszczenie w tym przedmiocie jest całkowicie bezpodstawne. Jednocześnie z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego wniesiono o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podkreślono, że pełnomocnik skarżącej od 2019 r. wniósł ponad 1000 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pobyt i prace dla cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Ponad to wskazano, że do długości trwającego postępowania przyczynił się sam pełnomocnik skarżącego, który w ostatnim czasie złożył kilkaset ponagleń w sprawach zezwoleń na pracę bez względu na czas trwającego postępowania. W większości spraw ponaglenie zostało złożone kilkukrotnie w odstępie kilku dni, co powoduje ze strony organu konieczność skumulowania swoich działań na obsługę związaną z przygotowaniem odpowiedzi na ponaglenie, skopiowaniem akt i przekazaniem spraw do organu II instancji. W tych okolicznościach, organ zobowiązany był do wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznanie wniosków o udzielenie zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do treści art.149 § 1 lit. a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia ponaglenia został przez skarżącą spełniony. W dniu [...] lutego 2020 r. złożono ponaglenie w sprawie nierozpoznania przez Wojewodę [...] wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wyjaśnić także trzeba, że na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). W skardze cudzoziemiec zarzucił organowi zarówno bezczynność, jak i niezałatwienie sprawy w terminie. Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). Co prawda w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. np. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z 21 września 2018 r., I OSK 16/17 - CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, mamy do czynienia z bezczynnością. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Z akt kontrolowanego postępowania odwoławczego wynika, że wniosek skarżącej został wniesiony [...] października 2019 r. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło zaś ponaglenie do organu odwoławczego. W dniu [...] marca 2020 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność i nierozpoznanie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]. W związku z wydaniem przez organ w dniu [...] czerwca 2020 r. rozstrzygnięcia w sprawie, bezprzedmiotowe stało się zastosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Zmieniła się bowiem redakcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji została oddzielona od stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Obecny stan prawny pozwala Sądowi na dopasowanie własnego rozstrzygnięcia do realiów rozpatrywanej sprawy i – jak w przypadku sprawy niniejszej – orzeczenia jedynie w kwestii stwierdzenia bezczynności lub jej braku po stronie organu (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd nie umarzał postępowania w przedmiocie zobowiązania Wojewody [...] do wydania rozstrzygnięcia i ograniczył się do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezczynności postępowania w rozpoznaniu odwołania skarżącego (pkt I wyroku). Dalej wskazać trzeba, że powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Kwalifikacja taka będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie jest w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę lawinowy wzrost spraw do organu. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyroki NSA z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 1471/18 oraz 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaistniała 5-cio miesięczna bezczynność organu, co w ocenie Sądu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od [...] października 2019 r., tj. od dnia wpływu wniosku do dnia [...] czerwca 2020 r. tj. data wydania rozstrzygnięcia organu. Przy czym do okresu bezczynności sąd nie wlicza przewidywanego w kpa miesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy oraz terminów wynikających z ogłoszenia przez Światową Organizację Zdrowia pandemii COVID-19. W związku z tą ostatnią okolicznością, w Polsce ogłoszony został od 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii od 20 marca 2020 r. oraz zawieszenie od dnia 31 marca 2020 r. biegu terminów sądowych i procesowych, w tym także terminów administracyjnych. Z dniem 16 maja 2020 r. art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Jednocześnie z art.68 ust.6 w/w noweli wynika, iż terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z art.68 ust. 7 ww. noweli wynika, iż terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z faktem, iż nowela do ustawy o COVID, usuwająca z systemu prawa art.15 zzs, weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r., skutki o których mowa w jej art.68 ust.6 i 7, następują od 24 maja 2020 r. Odnosząc powyższe uwarunkowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w związku z obiektywnymi przeszkodami, wynikającymi z reżimu ochrony przed skutkami epidemii, organ administracji publicznej miał ograniczone możliwości działania. Pomimo, iż powyższe nie usprawiedliwia nie podjęcia rozstrzygnięcia w terminach ustawą przewidzianych, gdyż organ powinien tak organizować sobie pracę aby do takich uchybień nie dochodziło, to jednak należy mieć na uwadze, że ilość spraw, którymi zajmował się organ, przewyższała realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw, co z kolei wskazuje, iż powyższa okoliczność miała charakter obiektywny, nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu, a zatem nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Sąd uwzględniając powyższe okoliczności uznaje, że postępowanie w niniejszej sprawie nie było przewlekane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Odnosząc się zaś do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W analizowanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a. – pkt III sentencji wyroku). Wyjaśnić trzeba, że suma pieniężna, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, albowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne w procesie. Sąd administracyjny nie ma także narzędzi procesowych służących do ustalenia odszkodowania zgodnie z regułami obowiązującymi w prawie cywilnym (zob. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, a odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Jednocześnie wskazać trzeba, że stwierdzenie przez Sąd bezczynności (pkt I wyroku) otwiera skarżącej drogę dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417¹ § 3 k.c. w zw. z art. 448 k.c.). Wówczas skarżąca będzie zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy miedzy szkoda a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 k.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się zaś do zgłoszonych w skardze żądań wymierzenia organowi grzywny zauważyć należy, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2020 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje stosowania środka dyscyplinującego w postaci wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie dostrzegł zatem przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalając skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Podobnie (również w pkt III wyroku) Sąd oddalił skargę w zakresie żądania zobowiązania organu odwoławczego do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego zaistniałej bezczynności. Wskazać trzeba, że Sąd nie posiada uprawnień, by zobowiązywać Organ do ukarania dyscyplinarnego pracownika, jak tego oczekiwała skarżąca. Kwestia ta pozostaje poza zakresem jurysdykcji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2472/16). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt IV wyroku). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł). Zdaniem Sądu, w sprawie nie wystąpił także uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. pozwalający na ograniczenie kwoty zwrotu kosztów postępowania należnych skarżącemu (por. np. postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r., II OZ 152/20, CBOSA oraz postanowienie NSA z 27 maja 2020 r., II OZ 319/20, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.