II GSK 1542/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/10 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2099/10, objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi P. L. (dalej: skarżący), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Referując stan faktyczny Sąd stwierdził, że dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, dokonał kontroli autobusu na trasie [...]-[...]. Z obserwacji sporządzono materiał wideo, a także protokół kontroli z którego wynikało, iż w trakcie wykonywania przewozu regularnego na podstawie posiadanego zezwolenia miało miejsce czterokrotne zatrzymywanie pojazdu w celu zabierania lub wysadzania pasażerów poza wyznaczonymi przystankami. Powyższe było podstawą nałożenia na skarżącego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ podkreślił, że pojazd inspekcji z włączoną sygnalizacją świetlną zatrzymał się na przystanku obok kontrolowanego autobusu, a umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wsiadł do niego podczas postoju na przystanku. Po otrzymaniu informacji o końcowym przystanku inspektor poinformował kierowcę, że zostanie poddany kontroli po zakończeniu przewozu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Wskazał dodatkowo, że organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Sąd I instancji, uchylając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy, stwierdził, że zostały one wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, iż skarżący posiadał zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie z [...] do miejscowości [...]. W zezwoleniu określono miejscowości, w których znajdują się przystanki, ponadto wskazano, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów, zgodnie z art. 18 b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, póz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) odbywa się na oznaczonych i wyposażonych przystankach, a poza nimi obowiązuje zakaz zabierania i wysadzania pasażerów. Sąd wyjaśnił, że warunki dokonywania zatrzymań pojazdu do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego regulowała obowiązująca w dacie kontroli tj. [...] marca 2010 r. treść przepisu art. 71 u.t.d. zgodnie z którym zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Wprawdzie przepis art. 69 ust. 1 a pkt 2 u.t.d., zezwala inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli przewozów regularnych, jednak nie może to wiązać się z zatrzymywaniem pojazdów na drodze poza przystankami w rozumieniu art. 4 pkt 8 a u.t.d. Jak podkreślił WSA kontrola przewozów regularnych i ewentualna konieczność zatrzymania pojazdu poza wyznaczonymi przystankami nie zezwala na odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora kontrolującego. Zdaniem Sądu w sprawie brak było ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o transporcie drogowym. Skarżący w toku postępowania administracyjnego dwukrotnie podnosił, iż został zatrzymany przez nieoznakowany żadnymi napisami oraz bez sygnalizacji świetlnej samochód osobowy. Zastrzeżenie to zgłoszone zostało w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary. Natomiast w tej właśnie decyzji organ wskazał, że pojazd inspekcji z włączoną sygnalizacją świetlną zatrzymał się na przystanku obok kontrolowanego autobusu, a umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wsiadł do niego podczas postoju na przystanku. Równocześnie organ stwierdził, że nie można było mówić o zatrzymaniu do kontroli w rozumieniu art. 71 u.t.d., ponieważ pojazd został poddany kontroli po zakończeniu przewozu. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, powielając stanowisko organu pierwszej instancji. Organy powinny były zatem ocenić zarzuty skarżącego odnośnie do prawidłowości zatrzymania pojazdu, właściwie przyjmując kwalifikację czynności rozpoczynających kontrolę. W ocenie WSA powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia. Jeżeli bowiem organ stoi na stanowisku, iż pojazd zatrzymany został do kontroli po zakończeniu przewozu to powstaje pytanie o charakter czynności polegającej na zatrzymaniu go przez umundurowanego inspektora znajdującego się przy nieoznakowanym pojeździe oraz poinformowaniu kierowcy o poddaniu kontroli na końcowym przystanku. Wreszcie, jak zauważył Sąd, z akt administracyjnych nie wynikało, czy zatrzymanie miało miejsce na przystanku, czy też poza nim. Sąd stwierdził, że działania organów inspekcji transportu drogowego podejmowane były z ewidentnym pominięciem obowiązku właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. W podsumowaniu Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśnił dokładnie sprawę, ustalając niebudzący wątpliwości stan faktyczny oraz dokonał oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust 1 a pkt 2 i art. 71 u.t.d. poprzez błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było stosownych ustaleń faktycznych, które stanowiłyby podstawę do oceny, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w art. 69 ust. 1 a pkt 2 i art. 71 u.t.d. W ocenie organu błędna była argumentacja Sądu I instancji, iż w sprawie brak było stosownych ustaleń faktycznych, które stanowiłyby podstawę do oceny, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem kasatora nietrafny był pogląd Sądu, iż w sytuacji gdy organ stoi na stanowisku, że pojazd zatrzymany został do kontroli po zakończeniu przewozu, powstaje pytanie o charakter czynności polegającej na zatrzymaniu go przez nieumundurowanego inspektora znajdującego się przy nieoznakowanym pojeździe oraz poinformowaniu kierowcy o poddaniu kontroli na końcowym przystanku. W przeświadczeniu organu Sąd I instancji błędnie uznał, że materiał dowodowy zebrany w toku kontroli przy użyciu pojazdów nieoznakowanych, nie mógł być źródłem miarodajnych ustaleń, jeżeli miało się na uwadze fakt, iż zatrzymanie pojazdu nie było zgodne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o transporcie drogowym. Podobnie należało ocenić zdaniem organu stwierdzenie Sądu, że wiarygodność ustaleń poczynionych na podstawie samego nagrania musiało znaleźć potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Nie zgodzono się także, iż zatrzymanie pojazdu do kontroli, odbyło się wbrew wymogom z art. 71 u.t.d., bowiem ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynikało, że skarżący zatrzymał się poza miejscem do tego wyznaczonym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w sprawie nie występuje. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na pośredniej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia i to wyłącznie z perspektywy postawionych zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. rozstrzygnięcia organów obu instancji, uznając iż przeprowadzone przez te organy postępowanie administracyjne zawiera wady procesowe uniemożliwiające merytoryczną kontrolę zaskarżonych decyzji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami z art. 69 ust. 1 a pkt 2 i art. 71 u.t.d.., nie określa czy naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym upatruje w ich błędnej wykładni dokonanej przez Sąd, czy w wadliwym zastosowaniu. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjne sugerowałaby procesowy charakter zarzutów, bowiem kasator kontestuje ocenę WSA co do braku ustaleń faktycznych, twierdząc iż zatrzymanie pojazdu skarżącego do kontroli nie naruszało przepisów cyt. ustawy, a materiał dowodowy dawał w pełni podstawę do kontroli merytorycznej. Niezależnie jednak od błędnego zakwalifikowania zarzutów w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., brak określenia formy naruszenia powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie może dokonać uzupełnienia kasacji w tym zakresie. Nie może też w żaden sposób dokonać korekty zarzutów, czy to przez ich uściślenie, czy konkretyzację (podobnie: wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1899/10, z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1449/10, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1271/10, z dnia 5 lipca 2011, sygn. akt II GSK 704/10). Niedookreślenie zarzutów polegające na pominięciu sposobu naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego czy procesowego uchybia rygorom sporządzenia skargi kasacyjnej określonym w art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie pozwala na wyznaczenie granic skargi kasacyjnej i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. obciążonego również opisaną wyżej wadliwością, należy stwierdzić, iż nie stanowił on podstawy uchylenia decyzji, których wyeliminowania domagał się skarżący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.