I OW 163/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Piaseczyńskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Piaseczyńskim, działającym jako organ administracji rządowej a Burmistrzem Miasta i Gminy Piaseczno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Z., K. S. i M. S. w sprawie wypłaty odszkodowania za działkę postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Starosta Piaseczyński wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Piaseczno, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Z., K. S. i M. S. w sprawie wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...], położoną w Piasecznie w obr. [...], która z mocy prawa przeszłą na własność Gminy Piaseczno na podstawie decyzji Urzędu Gminy nr [...] z [...] listopada 1992 r. zatwierdzającej podział nieruchomości i ustalającej wysokość odszkodowania za w/w działkę. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że zawiadomieniem z 31 stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno przesłał, według właściwości, pismo K. S. i M. Z., występujących w imieniu własnym oraz w imieniu M. S., wnoszące o wypłatę odszkodowania za udział ½ części w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], m. Piaseczno, przejętej pod drogę gminną na podstawie decyzji Urzędu Gminy nr [...] z dnia [...]listopada 1992 r. W zawiadomieniu tym wskazano na treść art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Podano, że z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe, ze względu na 5 letni okres przechowywania dowodów księgowych, jednoznaczne potwierdzenie wypłaty odszkodowania w omawianej sprawie, zaś roszczenie odszkodowania, zgodnie z orzecznictwem sądów, nie ulega przedawnieniu – w ocenie Gminy Piaseczno – należy dokonać waloryzacji odszkodowania ustalonego w w/w decyzji podziałowej. Właściwym, zdaniem Gminy, do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Starosta Piaseczyński. Zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2019 r. w/w wniosek został przesłany Burmistrzowi Miasta i Gminy Piaseczno do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 26 marca 2019 r. Gmina Piaseczno podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, uznając się organem niewłaściwym i zwracając przedmiotowy wniosek Staroście Piaseczyńskiemu. Gmina Piaseczno przesyłając Staroście w/w wniosek wskazała, iż z uwagi na braki w dokumentacji nie jest w stanie ustalić czy ustalone w decyzji odszkodowanie zostało wypłacone, jak również powołała się na treść art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Natomiast, w ocenie Starosty Piaseczyńskiego, biorąc pod uwagę treść art. 132 ust. 3 i ust. 5 u.g.n., właściwym do zapłaty odszkodowania, jak również do jego waloryzacji w przypadku przejęcia prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, jest właściwa gmin – w omawianej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno. Starosta podkreślił także, iż wnioskodawczynie w piśmie z dnia 26 września 2018 r. wyrażają chęć podjęcia z gminą negocjacji w sprawie odszkodowania za działkę przejętą przez Gminę Piaseczno. W odpowiedzi na wniosek, I Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 694/15, że koniecznym jest wydanie decyzji administracyjnej, a organem właściwym do wydania decyzji w sprawach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest Starosta. Burmistrz podał, że stanowiska wyrażonego w powołanym wyżej wyroku nie podważa treść art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem, czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Burmistrza brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny – decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Organem właściwym do wydania decyzji waloryzacyjnej jest zatem, w ocenie uczestnika, Starosta jako organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie pozostające w negatywnym sporze kompetencyjnym organy domagały się wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku M. Z. oraz K. S., występujących w imieniu własnym oraz M. S., dotyczącego wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...], położoną w Piasecznie w obr. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Piaseczno. Działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną – przedłużenie ul. [...], na podstawie decyzji Urzędu Gminy Piaseczno nr [...] z [...] listopada 1992 r. zatwierdzającej podział nieruchomości i ustalającej wysokość odszkodowania za w/w działkę (decyzja k- 9 akt adm.). Decyzja z dnia [...] listopada 1992 r., o której mowa powyżej, została wydana na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 1998r. przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 tej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 kpa) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Z mocy art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona uzyskała nowe roszczenie, które powinno być skonkretyzowane, co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Zgodnie zaś z ust. 5 tego przepisu, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zatem stwierdzić należy, że przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie przedmiotowa działka została przeznaczona pod przedłużenie ul. [...] i przeszła na własność Gminy Piaseczno za odszkodowaniem ustalonym w decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1992 r., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.