II OSK 1159/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1265/07 w sprawie ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 października 2007 r. nr NP-N-0911/545/R/07 w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w Dąbrowie Górniczej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr 278/07, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza powołał na czas określony dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w Dąbrowie Górniczej, nadto ustalił datę wejścia zarządzenia w życie z dniem podpisania. Zarządzenie to doręczono organowi nadzoru w dniu 13 września 2007 r. W dniu 2 października 2007 r. Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie powyższego zarządzenia, w wyniku którego w dniu 12 października 207 r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru - powołując się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ono niezgodne z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) w związku z ust. 1 Rozdziału III Statutu Pałacu Kultury Zagłębia przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 stycznia 2004 r. nr XXI/403/2004 (Dz.Urz. Województwa Śląskiego Nr 10, poz. 401). W jego uzasadnieniu Wojewoda Śląski wskazał, że decydujące znaczenie dla sposobu powołania dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia mają przepisy jego statutu, a to zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut przewiduje, że dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta po zasięgnięciu stosownych opinii, przy czym wyłonienie go następuje w drodze konkursu organizowanego przez Prezydenta Miasta zgodnie z regulaminem uchwalonym przez Radę Miejską. Rada nie uchwaliła takiego regulaminu. W ocenie organu nadzoru bez znaczenia jest okoliczność wykreślenia z treści Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza zapisu o wyłącznej kompetencji Rady w tym przedmiocie. Przy czym, jakkolwiek co do zasady to organ wykonawczy gminy jest uprawniony do powoływania i odwoływania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to jednak dopuszczalne są odstępstwa uregulowane w przepisach szczególnych. Zdaniem Wojewody Śląskiego takim przepisem jest art. 13 powołanej ustawy. Statut, o którym stanowi jest prawem miejscowym, a więc aktem powszechnie obowiązującym na danym terenie. W konsekwencji czego powołanie dyrektora zarządzeniem, którego podjęcie należy do kompetencji Prezydenta, w sytuacji braku poprzedzenia postępowania konkursowego, uchwaleniem przez Radę jego regulaminu, jako nielegalne, skutkuje koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Podobnie postąpił Wojewoda odnośnie zarządzeń w przedmiocie regulaminu oraz ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej. Rozstrzygnięcie to zostało doręczono Gminie Dąbrowa Górnicza w dniu 16 października 2007 r. Gmina Dąbrowa Górnicza wniosła na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę, domagała się jego uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z przepisami Rozdziału III ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 stycznia 2004 r. nr XXI/403/2004 w sprawie zmiany statutu Pałacu Kultury Zagłębia oraz przyjęcia jego jednolitego statutu w związku z § 1 uchwały tejże Rady z dnia 27 października 2006 r. nr LXIII/1224/06 w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza, poprzez nieuwzględnienie usunięcia z tegoż statutu kompetencji Rady do uchwalania regulaminów wyłaniania kandydatów na kierownicze stanowiska w miejskich jednostkach organizacyjnych. W jej ocenie ten stan prawny upoważniał Prezydenta do wydania zarządzeń wprowadzającego regulamin konkursu i powołującego komisję konkursową, a dalej również zaskarżonego zarządzenia w sprawie. Nadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiającego odczytanie motywów, jakimi kierował się organ. W przekonaniu skarżącej statut przedmiotowej jednostki kultury nie jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w oderwaniu od innych elementów systemu prawnego. Relacje pomiędzy Statutem Pałacu Kultury Zagłębia i Statutem Miasta Dąbrowa Górnicza winny doprowadzić do konkluzji o uprawnieniu Prezydenta do wydania zarządzenia w przedmiocie regulaminu, powołania komisji konkursowej, na koniec do wydania spornego zarządzenia. Skarżąca przyznała, że nie zsynchronizowano brzmienia obu statutów, lecz istotna jest intencja, jakiej dano wyraz w treści Statutu Miasta. Tenże derogował odmienny zapis statutu gminnej jednostki kultury. Zatem wady te powodują, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie powinno się ostać. Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 1265/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 12 października 2007 r. nr NP-N-0911/545/R/07 w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w Dąbrowie Górniczej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem materialnym i procesowym. Rozstrzygnięcie spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy. Nie ma racji strona skarżąca, że jego uzasadnienie uchybia wymaganiom procesowym. Wojewoda bowiem zawarł w nim wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. elementy, poza tym przedstawił w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumenty, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że zarządzenie nr 278/07 narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody. Pałac Kultury Zagłębia jest niewątpliwie instytucją kultury podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Według art. 15 ust. 1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, którym w tym wypadku jest Gmina Dąbrowa Górnicza (art. 10 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1). Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, kandydata na to stanowisko można wyłonić w drodze konkursu; w takim razie konieczne jest jednak przyjęcie regulaminu zawierającego przepisy regulujące tok postępowania oraz m.in. ogłoszenie konkursu i powołanie komisji konkursowej. Akty te i postępowanie winny uwzględniać zasady wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Instytucji kultury (Dz.U. Nr 154, poz. 1629). Normy powołanej ustawy nie precyzują podmiotu uprawnionego do wprowadzenia regulaminu, ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej (wskazanie w § 4 art. 16 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej jako podmiotu właściwego organizatora odnosi się wyłącznie do instytucji określonych w § 2 tego przepisu, do których Pałac Kultury Zagłębia nie jest zaliczony), jak też właściwego podmiotu do powołania dyrektora wyłonionego w drodze konkursu. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia wyraźnie wskazują, że organizator m.in. ogłasza konkurs (§ 1) i powołuje członków komisji konkursowej (§ 4 ust. 1 pkt 1). Pojęcie organizatora nie zostało jednak bliżej sprecyzowane, a w każdy razie w taki sposób, aby można było zasadnie twierdzić czy jest nim Prezydent czy Rada. Skoro jednak generalnie instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy), to te przepisy należy mieć na uwadze podczas dokonywania wiążącej wykładni tego pojęcia. W punkcie 3 ust. 2 art. 13 przywołanej ustawy zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, że statut winien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator czy wyłania się go w drodze konkursu, przy czym w tym drugim wypadku statut może ramowo określać sposób jego przeprowadzenia, w tym organ upoważniony do przyjęcia regulaminu, ogłoszenia konkursu oraz powołania komisji konkursowej, wreszcie powołania dyrektora w sensie nawiązania stosunku pracy (bo wówczas taki tylko skutek wywiera ten akt). Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu statut gminy oraz przepisy ustaw. Dlatego nie istnieje kolizja pomiędzy zapisami Statutu Pałacu Kultury Zagłębia i Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza w zakresie określenia (braku) organu powołanego do przyjęcia regulaminu konkursu w omawianym przedmiocie. W konsekwencji czego nie ma znaczenia, że ze Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza wykreślono zapis o uprawnieniu Rady do uchwalania regulaminów konkursów na stanowiska kierowników jednostek gminnych, bo w odniesieniu do wspomnianej instytucji w tym zakresie obowiązujące normy zawierał Statut Pałacu Kultury Zagłębia. Brak wymienienia spornej kompetencji w Statucie Miasta nie oznacza, że Rada jej nie posiada, bo wynika ona z treści innych przepisów szczególnych. Poza tym istnieje domniemanie kompetencji rady (art. 18 ust. 2 ustawy samorządowej), które w tym przypadku wzmocnione (potwierdzone) zostało przez przepis statutowy instytucji kultury, będący przepisem szczególnym. Natomiast sam zabieg nowelizujący Statut Miasta, w sytuacji braku zmiany statutu konkretnej instytucji kultury, nie potwierdza słuszności poglądu wyrażonego w skardze. Intencje zmian nie są znane, toteż trudno powoływać się na wykładnię celowościową, nadto w sytuacji jasnego brzmienia kompetencyjnej normy prawnej, nie miałaby ona szans powodzenia. Nie przekonuje do niego również zmiana statutu Pałacu Kultury Zagłębia, dokonana uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 28 września 2007 r. nr XVIII/258/07, upoważniająca Prezydenta do zatwierdzania regulaminu konkursu, a w każdym razie z uwagi na późniejsze podjęcie nie ma ona wpływu na wynik sprawy. Toteż nieskuteczne jest odwoływanie się do niezsynchronizowania działań w tej materii, bo kwestia ta nie może obronić stanowiska strony skarżącej. obowiązujący stan prawny w dacie podejmowania zarządzenia zakwestionowanego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prowadzi do konkluzji, że właściwym organem do uchwalenia regulaminu przedmiotowego konkursu była Rada Miasta Dąbrowa Górnicza. A jeśli tak, to regulamin wprowadzony zarządzeniem Prezydenta, jako wadliwy, nie mógł stanowić podstawy dalszego procesowania w tej materii. Przeto w konsekwencji tego za wadliwe uznać należało zarówno ogłoszenie konkursu, jak i powołanie komisji konkursowej, wreszcie samo powołania dyrektora. Nie można wszak nawiązać stosunku pracy z osobą, która została wyłoniona w wadliwie przeprowadzonym konkursie. Sąd wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia 8 marca 2007 r. nr 184/07, dotyczące regulaminu konkursu, zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 12 października 2007 r. stwierdzającym jego nieważność, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 1263/07, oddalił skargę Gminy Dąbrowa Górnicza na to rozstrzygnięcie. Natomiast zarządzenie tegoż organu z dnia 16 marca 2007 r. nr 193/07, dotyczące ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej zostało uznane za nieważne rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 12 października 2007 r., przy czym skarga Gminy Dąbrowa Górnicza została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 1264/07. Orzeczenia te co prawa są jeszcze nieprawomocne, co oznacza, że taki sam status mają oba rozstrzygnięcia nadzorcze, które zatem nie wywołały jeszcze skutku prawnego, stąd zakwestionowane zarządzenia korzystają z domniemania prawidłowości do czasu ewentualnej prawomocności wspomnianych wyroków, wszak argumenty wyrażone w ich uzasadnieniach przekonują do stanowiska organu nadzoru zajętego i w tej sprawie. W każdym razie niepodobna przejść nad nimi do porządku, bo podważając legalność regulaminu konkursu i powołania komisji konkursowej, podważają one samą zasadę dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie. Następcze czynności oparte o wadliwie przyjęty regulamin i będące wynikiem nieprawidłowo powołanej komisji konkursowej nie mogą więc zostać zaaprobowane. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało więc przepisów prawa. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie nieważności z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że sprawa, która jest przedmiotem zarządzenia nr 278/07 Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza jest sprawą z zakresu prawa pracy, nie mieści się w zakresie sprawowanego przez organ nadzoru. Wojewoda wkroczył w chronioną przepisami samodzielność gminy nie legitymując się niezbędną w tym zakresie podstawą prawną. Właściwą drogą w sprawie jest droga postępowania sądowego przed sądami pracy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wykroczył poza zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". Niedopuszczalność drogi sądowej może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz przyczyn podmiotowych. Skarga kasacyjna wywodzi niedopuszczalność drogi sądowej z przyczyn przedmiotowych. Ustalając zasadność tego zarzutu skargi kasacyjnej należy określić granice przedmiotowe nadzoru sprawowanego nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ogranicza zakresu przedmiotowego nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konsekwencją tego rozwiązania konstytucyjnego jest określenie zakresu nadzoru w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Konsekwentnie art. 86 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi "Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa". W zakresie przedmiotowym występuje zatem tylko podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru: Prezesa Rady Ministrów, wojewodów i regionalną izbę obrachunkową. W zakresie nadzoru nad uchwałami i zarządzeniami występuje podział kompetencji wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Według art. 90 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od dnia ich ustanowienia (ust. 1). Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2)". Według art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Tak jak szeroko dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, taki jest zakres przedmiotowy ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Tak też określa właściwość sądu administracyjnego powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc w art. 3 §2 pkt 7 "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego". Sądem właściwym w zakresie ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wobec ingerencji nadzorczej jest sąd administracyjny. W sprawie zatem nie występuje przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, droga przed sądem administracyjnym była dopuszczalna. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.