II SA/Gd 176/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P.i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/4784/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 lipca 2021 r., nr WUiA-V.6730.55-4.2021.NK.82889, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. P. i J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga A. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4784/21, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 1 marca 2021 r. skarżący złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie balkonu na elewacji tylnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Gdańsku przy ul. P. na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., nr WUiA-V.6730.55-4.2021.NK.82889, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1 i 2a, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust.1 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Prezydent uznał bowiem, że zaplanowana przez skarżących inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej w zakresie parametrów i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych a nadto budynek podlega szczególnej ochronie. Uzasadniając zajęte stanowisko, Prezydent wskazał, że przyjęty dla potrzeb niniejszej sprawy obszar analizowany jest wystarczający do poprawnego ustalenia wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż obejmuje typ zabudowy charakterystyczny dla tego fragmentu osiedla a skala inwestycji - balkon, jest niewielka. W granicach obszaru analizowanego znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze, zabudowa usługowa, synagoga oraz skwer. Południowa część obszaru analizowanego pokryta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz - rejon ulicy Stefana Batorego w mieście Gdańsku oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz Górny - rejon ulic Matki Polki, Batorego i Jaśkowa Dolina w mieście Gdańsku. Objęty wnioskiem budynek położony jest w zespole budynków pochodzących z początku lat XX wieku o jednolitej formie architektonicznej tworzących pierzeję ul. P. Są to budynki czterokondygnacyjne bogate w wyeksponowane od strony frontowej detale architektoniczne. Poszczególne budynki figurują w wojewódzkiej ewidencji zabytków (P. [...]-[...]). Następnie, Prezydent wyjaśnił, że inwestycja, o jaką wnioskują skarżący miałaby być zlokalizowana od strony podwórka, na tylnej elewacji budynku, co wiązałoby się z wprowadzeniem elementu obcego dla zastanej struktury bryły. W zespole budynków znajdujących się w obszarze analizowanym przy ul. P. balkony są usytuowane od strony frontowej i budynki te podlegają ochronie konserwatora zabytków a zatem wszelkie ingerencje muszą być uzgadniane z tym organem. W sąsiedniej zabudowie występują przypadki, gdzie od strony podwórka dobudowano balkony lub zmieniono otwory okienne na balkonowe i zamocowano balustrady ale w dokumentacji archiwalnej organu brak jest akt potwierdzających legalność takich działań dla budynku nr [...], zaś dla lokalu przy ul. P. [...] prowadzono postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowalnych, co do których wydano decyzję nakazującą doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Budynek nr [...] usytuowany jest w zespole o ustalonych cechach architektoniczno – budowlanych. Poszczególne sekcje zespołu charakteryzują następujące cechy decydujące o spójności architektonicznej i wyrazie estetycznym zabudowy: bryła i gabaryty budynku, kształt dachu, materiał i kolor dachówki, sposób wykończenia elewacji, uporządkowana kompozycja otworów okiennych i drzwiowych. Mając powyższe na uwadze, Prezydent uznał, że objęta wnioskiem skarżących inwestycja zakłada budowę balkonu w miejscu, które zakłóciłoby zastany rytm zabudowy, burząc jednorodną strukturę zespołu budynków. Pozwolenie na taki rodzaj inwestycji w konsekwencji dałoby pozwolenie na modyfikacje, które w sposób nieodwracalny zmieniłyby spójną koncepcję zabudowy dla tego obszaru. Dlatego też, brak jest uzasadnienia do dopuszczenia zmiany w bryle budynku istniejącego. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podkreślając, że zaplanowana przez nich inwestycja stanowi kontynuację w zakresie funkcji zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym zaplanowana przez skarżących inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało przy tym, że wprawdzie dobudowanie balkonu jest co do zasady możliwe na zasadzie uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, ale nie w kształcie wynikającym z wniosku skarżących, czyli jako dobudowanie balkonu do budynku od strony podwórka podczas, gdy w zespole budynków znajdujących się w obszarze analizowanym przy ul. P., balkony są usytuowane od strony frontowej i budynki podlegają ochronie konserwatora zabytków tzn. wszelkie ingerencje są z tym organem uzgadniane. W wyznaczonym dla potrzeb niniejszej sprawy obszarze analizowanym brak jest wzorca dla takiego sposobu realizacji inwestycji polegającej na dobudowaniu balkonu od podwórza (poza przypadkami samowoli budowlanej). W konsekwencji, jak wskazało Kolegium, nie można stwierdzić, że objęta wnioskiem inwestycja stanowiłaby kontynuację zabudowy w tym zakresie na obszarze analizowanym. Przeciwnie, taki sposób realizacji inwestycji jednoznacznie kłóci się z wymogami ładu przestrzennego przyjętymi w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich na obszarze analizy. We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że wykonanie inwestycji polegającej na dobudowie balkonu na elewacji tylnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Gdańsku przy ul. P.[...] nie spełnia wszystkich warunków zawartych w ww. przepisach, podczas gdy zarówno funkcja zabudowy nie ulegnie zmianie, ale również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaną bez zmian a ponadto w żaden sposób nie zostanie naruszony ład przestrzenny, gdyż zaprojektowana inwestycja uwzględnia walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni, tworzy harmonijną całość, uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania zarówno funkcjonalne, jak i społeczno-gospodarcze, a przede wszystkim kompozycyjno-estetyczne, gdyż w pełni dopasowuje się do istniejącej zabudowy; 2. art. 2 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja zamierzonej inwestycji jednoznacznie zakłóci istniejący ład przestrzenny, podczas gdy projektowana inwestycja w pełni dopasowuje się do istniejącej już zabudowy i w żaden sposób od niej nie odbiega, gdyż w okolicy znajdują się inne budynki z balkonami a usytuowanie planowanego balkonu w budynku przy u. P. od zaplecza budynku nie zaprzecza temu, że kompozycja tworzyć będzie jedną, spójną strukturę i nie doprowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego, czy zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż cały walor architektoniczny pozostanie bez zmian (firma wykonująca prace zadba o to by budynek nie stracił estetycznego wyglądu zewnętrznego) a ponadto, nie wprowadzi to chaosu urbanistycznego i architektonicznego, gdyż również od frontu budynków przy ul. P. w analizowanym obszarze balkony posadowione są nieregularnie i nie są jednorodne wizualnie; 3. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na dobudowie balkonu nie może uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnianie wymogów z art. 61 u.p.z.p., podczas gdy jest to inwestycja w żaden sposób nie ingerująca w istniejącą zabudowę, a ponadto, w ocenie skarżących, nie jest możliwe stwierdzenie na podstawie tak skąpo zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego, że projektowana dobudowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z uwarunkowaniami przestrzennymi istniejącymi na obszarze analizowanym; 4. art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich niezastosowanie, gdy wyłączną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy był przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p.; II. przyjęcie za prawidłowe dowolnych, niezweryfikowanych, nie mających oparcia w materiale dowodowym ustaleń organu I instancji, że w analizowanym obszarze od zaplecza budynku przy ul P. [...] balkony dobudowane zostały samowolnie, co skutkowało wadliwą decyzją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 lipca 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną kontrolowanych decyzji, mocą których rozpoznano złożony przez skarżących wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie balkonu na elewacji tylnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Gdańsku przy ul. P. [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że pozytywne rozpoznanie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe albowiem objęta wnioskiem inwestycja – dobudowa balkonu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego - nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z dokonaną w powyższym zakresie przez orzekające w sprawie organy oceną. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Przy tym, Sąd jest zdania, że budowa balkonu w budynku wielomieszkaniowym nie jest nową zabudową lecz mieści się w sposób oczywisty w funkcji mieszkaniowej. Wprawdzie balkon wlicza się do kubatury budynku, to jednak na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Balkon nie pełni bowiem funkcji autonomicznej a jego funkcjonowanie nierozerwalnie związane jest z funkcją zabudowy budynku (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2602/11 a także wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 840/18 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należy, że planowana przez skarżących inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący domagają się bowiem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie balkonu na elewacji tylnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Gdańsku przy ul. P.[...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Balkon ten niewątpliwe będzie realizował funkcję mieszkaniową budynku przy ul. P. [...] w Gdańsku. Tym samym, zarówno funkcja zabudowy, jak i parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, i zagospodarowania terenu pozostaną bez zmian. Dlatego też, ustalenie przez orzekające w sprawie organy, że wnioskowany przez skarżących sposób zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym nie było prawidłowe. W niniejszej sprawie nie ma potrzeby analizowania kwestii, czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną, i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny, czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry. Dobudowa balkonu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi bowiem jedynie element zastanej funkcji mieszkaniowej. Wprawdzie, z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, jednakże sam ład nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.