II SA/Rz 822/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnobrzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 marca 2020 r. nr P-II.4131.2.91.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingów niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach komunalnych Gminy Tarnobrzeg niebędących drogami komunalnymi - skargę oddala - UZASADNIENIE Rada Miasta Tarnobrzega w dniu 26 lutego 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXV/282/2020 w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingów niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach komunalnych Gminy Tarnobrzeg nie będących drogami publicznymi oraz wysokości stawek za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Po przekazaniu tej uchwały Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten 6 marca 2020 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności § 6 uchwały i § 7 ust. 1 regulaminu. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 marca 2020 r. nr P-II. 4131.2.91.2020 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) stwierdził nieważność § 6 uchwały oraz § 7 ust. 1 Regulaminu – stanowiącego załącznik do ww. uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane wyżej zapisy, podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa. Rada wprowadziła bowiem nie tylko stawki opłat za korzystanie z płatnego parkingu, ale również opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój. Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość, na której zlokalizowany jest parking nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470 ze zm.). Według art. 8 ustawy o drogach publicznych ulice i place należy zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Do zlokalizowanych na tych drogach parkingów nie znajdują zastosowania przepisy regulujące tzw. strefy płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy o drogach publicznych. Jak wyjaśnił Wojewoda w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. W dalszej części powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda podał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mógł stanowić podstawę prawną do określenia przez radę opłat za korzystanie z urządzonego na jej nieruchomości parkingu dla pojazdów samochodowych stanowiącego obiekt użyteczności publicznej. Z unormowania tego nie można natomiast wyprowadzać upoważnienia organu stanowiącego gminy do ustalania "opłaty dodatkowej" za parkowanie pojazdów bez wniesienia opłaty parkingowej określonej przez radę gminy. Zestawienie treści art. 13f ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (u.p.d.) pozwala twierdzić, że opłata ustalana przez radę gminy ma charakter odpłatności za usługi świadczone podmiotom korzystającym z dróg publicznych, a parkującym pojazdy samochodowe na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowi sankcję za nieuiszczenie opłaty za wspomnianą usługę w strefie płatnego parkowania, co jest rodzajem odpowiedzialności administracyjnej przybierającej postać kary pieniężnej. Wojewoda wskazał, że upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można domniemywać, a ustanowienie odpowiedzialności należy do materii ustawowej. Stwierdził zatem, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzania "opłat dodatkowych", mających charakter kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zapłaty ustanowionych przez te organy opłat. Nie jest także uprawnionym wyprowadzanie z art. 4 ww. ustawy wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można także domniemywać, czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu. Nieprawidłowość takiego wnioskowania wiąże się z wadliwym i niedopuszczalnym ustawowo założeniem organu stanowiącego, że w kategorii opłat ujętych w ww. przepisie mieszczą się również "opłaty dodatkowe", a które nie mają cech opłat, są bowiem karą pieniężną wymierzaną w granicach odpowiedzialności administracyjnej. Rada uprawniona jest wyłącznie do określenia wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, a nie wprowadzania dodatkowych opłat o charakterze penitencjarnym. Odnośnie zapisu § 7 ust. 1 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Wojewoda podał, że został on podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie upoważnia Rady do wskazywania wybiórczo określonych obowiązków funkcjonariuszy Straży Miejskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Tarnobrzeg – reprezentowana przez pełnom. adw. P. K. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji stwierdzenie, że § 6 uchwały z dnia 26 lutego 2020 r., został uchwalony z naruszeniem przywołanego przepisu. W rozwinięciu zarzutów Strona skarżąca stwierdziła, że art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, umożliwia organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ustalenie "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Zapis ww. przepisu nie zawiera katalogu "opłat", które mogą być zastosowane w uchwałach dotyczących usług komunalnych, zatem Rada Miasta Tarnobrzega jest również władna do zastosowania opłat ustalonych w kwestionowanych zapisach uchwały. Na mocy ww. przepisu organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do decydowania o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Kompetencja ta ma w sensie treściowym charakter kompetencji cenotwórczej. Ceny i opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, należałoby rozumieć jako wartości wyrażone w jednostkach pieniężnych (w złotych i groszach), które usługobiorca (kupujący) obowiązany jest zapłacić za daną usługę. Wysokość cen i opłat, bądź sposób ich ustalania, określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę. Sporna opłata za pozostawienie pojazdu na terenie parkingu nie jest karą (odszkodowaniem), do ustanowienia której z tego tytułu jednostka gminy nie jest upoważniona, lecz stanowi wynagrodzenie za usługę realizowaną w formie bezumownego korzystania z miejsca parkingowego w obiekcie użyteczności publicznej za stosowną opłatą określoną w uchwale. Strona Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że sporna opłata ma charakter penitencjarny. W jej ocenie jest to zryczałtowana opłata za korzystanie z parkingu, w przypadku jeśli kierowca nie uiści stosownej opłaty w parkomacie. Pomimo zastosowanej nazwy, nie traci ona charakteru ekwiwalentu za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jego obiektów i urządzeń. Po stronie korzystających z parkingów nie powstaje żaden przymus, nawet jeśli jest stosowana opłata za nieuiszczenie opłaty zgodnie ze stawka godzinową. Opłaty zawarte w zakwestionowanym § 6, stanowią część składową opłat zastosowanych przez RM Tarnobrzega w uchwale. Kierowcom pozostawiono wybór taryfy, wedle której będą naliczane opłaty za korzystanie z obiektu i urządzeń należących do Gminy Tarnobrzeg. Każdy korzystający, ma możliwość i wybór wedle jakich stawek będą naliczane opłaty i w jaki sposób określony w uchwale. Skarżąca wyjaśniła, że zastosowanie zróżnicowania w opłatach było konieczne, ze względu na charakter świadczonych usług w postaci udostępniania miejsc parkingowych. Wyższe opłaty, w przypadku niewykupienia biletu w parkomacie, mają zachęcać kierowców do regulowania opłat w stawce godzinowej. Końcowo zauważono, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej posługuje się ogólnym pojęciem "opłaty", co pozwala przyjąć, że pozostawia organom stanowiącym swobodę co do rodzaju i wysokości stosowanych opłat. Gdyby intencją ustawodawcy było konkretne zakreślenie ram, w jakich organy stanowiące mogą uchwalać opłaty zastosowałby metodę określoną np. w art. 13 ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Kwestionowanie możliwości ustalania osobnych opłat w przypadku nieuiszczenia opłaty w parkomacie, pozwala na nadużycia ze strony zobowiązanych do jej stosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 365). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 u.s.g., wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 27 marca 2020 r. stwierdzające nieważność § 6 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 lutego 2020 r. nr XXV/282/2020 w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingów niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach komunalnych Gminy Tarnobrzeg nie będących drogami publicznymi oraz wysokości stawek za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Rozstrzygnięciem tym stwierdzono także nieważność § 7 ust. 1 Regulaminu korzystania z miejsc postojowych na płatnych parkingach niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach nie będących drogami publicznymi na terenie Tarnobrzega – stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły m. in. przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). W myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.). Istotna jest także treść art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa." Na podstawie argumentacji a contrario do tej regulacji, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akcentuje się również, że dodatkowo sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 28.08.2019 r., sygn. II SA/Rz 683/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody Podkarpackiego. Jak wyżej wskazano kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność § 6 uchwały i § 7 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Uchwała ta dotyczy ustalenia zasad korzystania z parkingów niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach komunalnych nie będących drogami publicznymi, wysokości stawek i opłat oraz sposobu ich pobierania. Dotyczy zatem zasad korzystania z parkingów znajdujących się na nieruchomościach należących do gminy, lecz nie na terenach dróg publicznych. Wobec powyższego podstawą do podjęcia zaskrzonej uchwały nie były przepisy ustawy o drogach publicznych, lecz przepisy ustawy o gospodarce komunalnej. Nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 245/11, wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl 800/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 226/18). Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten brzmi: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.". W literaturze i orzecznictwie dominuje pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13). Nie jest sporne między stronami, że w zakresie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Rada Miasta Tarnobrzega miała kompetencje do ustalenie opłat "za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Parking samochodowy urządzony i prowadzony przez gminę na własnym gruncie, a przy tym powszechnie dostępny, spełnia kryteria obiektu użyteczności publicznej w rozumieniu tego przepisu, co przyznał także organ nadzoru. Z tych też względów nie można mieć zastrzeżeń do tych postanowień uchwały, w których Rada Miasta wprowadziła opłaty za korzystanie z parkingu. Natomiast słusznie podniósł organ nadzoru, że wprowadzenie § 6 uchwały zapisu dotyczącego pobierania opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój w wysokości wskazanej, nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd stoi na stanowisku i popiera wyrażone w tym zakresie poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może stanowić podstawę prawną do określenia przez Radę opłat za korzystanie z parkingów znajdujących się nieruchomościach stanowiących własność gminy, ale brak jest podstaw, aby z tego unormowania wyprowadzać upoważnienie organu stanowiącego gminy do ustalania opłaty dodatkowej za postój pojazdu bez wniesienia opłaty parkingowej. Jak wskazano w wyroku WSA w Łodzi z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 924/19 nie można pomijać wspólnej cechy charakteryzującej zarówno "opłatę dodatkową" w rozumieniu art. 13f ust. 1 u.d.p., jak i przewidzianą w uchwale. W obu przypadkach "opłaty dodatkowe" nie stanowią formy odpłatności za korzystanie z miejsca parkowania pojazdu, lecz - wbrew słownikowemu rozumieniu "opłaty" jako "określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego pod red. prof. dr Mieczysław Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988, wydanie piąte, s. 529) - spełniają w istocie funkcję represyjną, mając cechy kary pieniężnej mieszczącej się w zakresie odpowiedzialności administracyjnej. Zatem, skoro upoważnienie rady gminy (miasta) do określenia "wysokości opłaty dodatkowej" za nieuiszczenie opłaty należnej za "parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania" wynika wprost z art. 13f ust. 1 u.d.p., to analogicznych kompetencji organu stanowiącego gminy nie sposób upatrywać w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 563/12). Mimo, że art. 4 u.g.k. posługuje się pojęciem opłaty, nie wydaje się uprawnione wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można również domniemywać, czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ol 218/20). Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że wprowadzona "opłata dodatkowa" stanowi opłatę ryczałtową za korzystanie z parkingu, w przypadku gdy kierowca nie uiści stosownej opłaty w parkomacie oraz, że brak jej wprowadzenia pozwalałoby na nadużycia ze strony zobowiązanych kierowców, Sąd nie zaprzeczając zasadzie odpowiedzialności za naruszenie prawa (korzystanie z parkingu bez uiszczenia stosownej opłaty) nie może jednak pominąć, że ustanowienie odpowiedzialności należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym (jak np. w art. 13f u.d.p.). Powyższe uwagi pozwalają wywieść wniosek, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzania "opłat dodatkowych" mających charakter kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zapłaty ustanowionych przez te organy opłat. Zasadnie zatem organ nadzoru stwierdził nieważność § 6 uchwały z powodu przekroczenia przez Radę Miasta Tarnobrzega upoważnienia ustawowego. Także zapis § 7 ust. 1 załącznika do uchwały "Regulamin korzystania z miejsc postojowych na płatnych parkingach niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach nie będących drogami publicznymi na terenie Tarnobrzega" został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zarówno art. 4 ust. 1 u.g.k, jak również art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (stanowiący kompetencję Rady do określenia reguł zachowania się przez osoby korzystające z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) nie stanowią upoważniania do wprowadzania do aktu prawa miejscowego (jakim jest będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała) jakichkolwiek regulacji czy modyfikacji obowiązków funkcjonariuszy Straży Miejskiej, czy – jak stwierdził Wojewoda - wybiórczego wskazywania określonych obowiązków funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Również w tym zakresie stanowisko organu nadzoru Sąd uznaje za zasadne. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.