II OSK 1175/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/07 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/07, oddalił skargę wniesioną przez J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał J. P. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce położonej w N. M. nad P. przy ulicy [...] w terminie do dnia [...] października 1998 r. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o terminie orzeczonej rozbiórki, w pozostałym zaś zakresie decyzję tę utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt IV SA 508/02 oddalił skargę J. P. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podaniem z dnia 10 kwietnia 2006 r. J. P. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej rozbiórkę budynku gospodarczego, gdyż jego zdaniem brak w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiał orzeczenie o rozbiórce budynku na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 157 §1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Motywując to rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzja, która w ocenie wnioskodawcy w sposób rażący narusza prawo, stanowiła już przedmiot kontroli sądowej. Ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2003 r. wiąże zaś zarówno Sąd, jak i organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nie jest więc możliwe z tego powodu stwierdzenie nieważności uprzednio już kontrolowanej decyzji tym bardziej, że kwestia braku decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę znana była Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, co wynika z uzasadnienia wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w następstwie wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzucił, iż organ błędnie zastosował przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż budynek gospodarczy zrealizowany został w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, co wyłączało stosowanie wymienionego przepisu. Organ, którego działanie zaskarżono, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę podzielił pogląd organu, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2003 r. zamyka organom administracji możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po prawomocnym wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję z urzędu ustala, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Wyrok sądu oddalający skargę jednoznacznie przesądza o tym, że kontrolowana przez sąd decyzja nie narusza prawa. Próba stwierdzenia nieważności decyzji badanej już przez sąd stanowiłaby ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Na poparcie swego stanowiska Sąd pierwszej instancji przywołał poglądy zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt SA 1467/96 i z dnia 23 kwietnia 2001 r, sygn. akt II SA 517/00. W tej sytuacji organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, gdyż był związany oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł J. P. . Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w granicach rozpoznawanej sprawy Wojewoda R. wydał w dniu [...] sierpnia 1998 r. decyzję, którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 1998 r. orzekającą o rozbiórce budynku i orzekł o niedopuszczalności rozbiórki. Oznacza to, czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, że od chwili wydania tej decyzji do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. II SA/Lu 1247/98 roboty budowlane nie były prowadzone przez inwestora samowolnie, gdyż decyzja organu odwoławczego de facto zezwalała na ich prowadzenie. Niewątpliwie więc przynajmniej część robót nie była prowadzona w warunkach samowoli, zatem nakaz rozbiórki w stosunku do całego budynku rażąco narusza art. 48 ustawy Prawo budowlane. Poza tym, wykonanie orzeczenia całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego, który jest konstrukcyjnie powiązany z innymi budynkami, spowoduje konieczność rozebrania całkowicie legalnie wzniesionych obiektów. Oddalenie więc skargi przez Sąd pierwszej instancji na decyzję, która dotknięta jest wadami kwalifikowanymi (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa), jak również, która wydana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, powoduje, że Sąd – poza błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniu art. 48 ustawy Prawo budowlane – naruszył przepisy art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik. Powoduje bowiem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawo materialne i przepisy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Wnoszący skargę kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie stosował w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie mógł więc naruszyć tego przepisu ani przez błędną wykładnię, ani przez jego niewłaściwe zastosowanie. Umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie była decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (kontrolę taką przeprowadził już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt IV SA 508/02 skargę oddalił), lecz decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Wnoszący skargę kasacyjną zamierzając zakwestionować zaskarżony wyrok w ramach zgłoszonej podstawy naruszenia prawa materialnego winien był postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z powołaniem się na ten przepis odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, a biorąc pod uwagę argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku – także przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Oba te przepisy, oprócz elementów procesowych, zawierają również elementy materialnoprawne, zatem mogą stanowić podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę wskazuje na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, jednakże celem wykazania, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego dotknięta jest tymi wadami kwalifikowanymi. Tym niemniej zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w świetle oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 14 października 2003 r., brak było podstaw do orzeczenia o nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Jakkolwiek ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego stanowi element stanu prawnego sprawy, gdyż zawiera wypowiedź w zakresie zgodności kontrolowanego aktu z prawem, nie wyklucza to jednak uwzględnienia przez organ administracji innych zdarzeń wpływających na stan prawny, szczególnie w sytuacji, gdy okoliczności te nie były znane sądowi orzekającemu w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1317/05 – Lex nr 321517). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, skoro fakt wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku bez uprzedniej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę znany był Sądowi, który dokonał kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w jej całokształcie, a zatem nie ograniczając się do zarzutów i wniosków zawartych w skardze. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny związany był oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 1247/98, wydanym w granicach tej sprawy, w którym wyrażony został pogląd, że prace rozbiórkowe przy starym obiekcie nie są tożsame z rozpoczęciem prac budowlanych nowego obiektu. Nie jest usprawiedliwiony drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia wskazanych w niej przepisów normujących postępowania sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., powołane samoistnie bez powiązania z konkretnymi przepisami postępowania, nie mogą stanowić wzorca kontroli kasacyjnej. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, drugi natomiast stanowi podstawę do uchylenia przez sąd decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zamierzając zatem wykazać, że brak było podstaw do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z powodu naruszenia prawa materialnego, zarzut ten winien być realizowany w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei nieprzytoczenia przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznacza, że jej autor nie zamierza podjąć próby zwalczenia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy. Nie jest z kolei trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z powołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotnie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi samoistną podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez potrzeby wykazania, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie zaś decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 3 Kpa (błędnie oznaczonej w skardze kasacyjnej jako pkt 2). Na mocy art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Aczkolwiek wnoszący skargę kasacyjną nie uzasadnia zgłoszonego zarzutu, tym niemniej zasadność tego zarzutu upatruje w fakcie udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika organu (zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego), który z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podpisał zarówno decyzję z dnia [...] października 2006 r., jak również w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa) stanowi surogat odwołania i poza dewolutywnością praktycznie niczym się nie różni od środka odwoławczego w postaci odwołania. Wyczerpanie zaś na drodze administracyjnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (art. 52 i § 1 i 2 P.p.s.a.). Jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uruchamia toku instancji w procesowym znaczeniu. Sprawy nie rozpoznaje bowiem inny organ administracji w tym samym postępowaniu. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o instancji "niższej" oraz "wyższej", skoro sprawę rozpoznaje ten sam organ, któremu powierzono ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 Kpa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. W tym zakresie Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 235/06 – Lex nr 235165. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.