II SA/Go 628/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. G.K. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie jako ZUS) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek stosownie do treści art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19), jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej za wskazany miesiąc nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z tym, że wnioskodawca nie został zwolniony z obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. i takiej deklaracji nie złożył, a termin jej przesłania minął, organ uznał za zasadne negatywnie rozpatrzeć złożony wniosek o zwolnienie z opłacania składek. G.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że ww. decyzja jest dla niego krzywdząca i niezgodna z interesem przedsiębiorcy, o którym mowa w ustawie o COVID-19. Deklaracji za miesiąc maj 2020 rok nie złożył z przyczyn od siebie niezależnych w związku z trwającą pandemią i "problemami informatycznymi, zapchany między innymi system przesyłowy". Nadto ZUS nie poinformował go o obowiązku złożenia deklaracji. Dnia [...] listopada 2020 r. ZUS wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Organ wskazał, że na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek na dzień 30 czerwca 2020 r. nie stwierdzono złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Ponadto organ stwierdził, że dokumenty rozliczeniowe za wskazany okres wnioskodawca złożył dopiero w dniu 6 sierpnia 2020 r., tj. po obowiązującym terminie. Dalej organ podkreślił, że od maja 2020 roku została przywrócona standardowa obsługa klientów w placówkach ZUS. Istniała więc możliwość złożenia dokumentów u pracowników w salach obsługi klientów. Na skutek złożonej od powyższej decyzji skargi przez G.K. wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 8/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał za bezsporne w sprawie, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Następnie Sąd zwrócił uwagę na ciążący na organie obowiązek prowadzenia postępowania z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w k.p.a., m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. stanowiącego konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W tym zakresie Sąd zauważył, iż w niniejszej sprawie skarżący, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jego wniosek, nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Sąd dodał również, iż organ nie poinformował o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co naruszyło gwarancje strony w niniejszym postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID 19. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS w piśmie z [...] marca 2022 r. poinformował skarżącego w trybie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w terminie 30 dni od dnia odebrania zawiadomienia, dodając, iż z wnioskiem o przywrócenie terminu należy podać i udokumentować przyczyny niedochowania terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych, przy czym wniosek powinien być uzasadniony okolicznościami powiązanymi ze stanem epidemii wywołanym COVID-19. W odpowiedzi skarżący pismem z [...] lipca 2022 r. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w uzasadnieniu podając, iż uchybienie nastąpiło w związku z trwająca epidemią i problemami informatycznymi(zapchany system), na które to okoliczności strona nie miała wpływu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] ZUS odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA za okres maj 2020 r. Zdaniem organu, powołując się na przepis art. 58 § 1 k.p.a., strona nie spełniła "obiektywnego" miernika staranności i nie wykazała podnoszonych przez nią twierdzeń dotyczących przyczyn uchybienia terminu, czyli wadliwego działania systemu ZUS służącego do przyjmowania deklaracji. Następnie ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2020 r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za maj 2020 r. ZUS w uzasadnieniu podał, iż według poczynionych ustaleń strona nie otrzymała informacji o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. ZUS wyjaśnił, iż deklaracja została złożona przez stronę po terminie, który nie został stronie przywrócony, bo nie stwierdzono zaistnienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez wnioskodawcę. Od powyższej decyzji G.K. wniósł skargę do tutejszego Sądu zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 46 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 57 k.p.a., a także niezastosowanie się przez organ do "zasady poprawnej legislacji" wyrażonej w art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyły obie strony. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] października 2020 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za maj 2020 r. Niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 8/22 uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z [...] listopada 2020 r. Wobec w/w wyroku poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.pl, dalej jako: CBOSA). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12, że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Dodatkowo zwrócić należy uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę mocy obowiązującej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 9 marca 2022 r., tj. nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne, ani też nie został wzruszony w żadnym trybie w/w wyrok. Zatem przytoczyć należy wiążące wskazania i ocenę prawną zawarte w wyroku z 9 marca 2022 r. Mianowicie Sąd uznał w tym wyroku, iż jeżeli organ na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., gdyby bowiem to nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Sąd uznał, iż organ powinien zastosować art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID, podkreślając przy tym, iż przepis ten ma zastosowanie także do terminów materialnoprawnych. W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przez organ ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1, art. 77 § 4 k.p.a. i art. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przytoczone powyżej rozważania w pierwszej kolejności Sąd rozpoznając przedmiotową skargę zobowiązany był zatem zbadać czy organ ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Sądu z 9 marca 2022 r. i czy wykonał wskazania w nim zawarte, a zatem czy nie dopuścił się naruszenia cyt. art. 153 p.p.s.a. Analiza akt sprawy wskazuje, iż co prawda zgodnie ze wskazaniami Sądu, organ – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – ustalił, iż skarżący nie otrzymał informacji o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. i w związku z tym zastosował art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Jednakże w sytuacji złożenia przez skarżącego, zgodnie z otrzymaną od organu informacją, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r., organ błędnie – na tle wyroku z dnia 9 marca 2022 r. - dokonał oceny warunków i przesłanek przywrócenia terminu, o którym mowa w w/w przepisie. Niewątpliwie organ błędnie poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej, jednocześnie wskazując, iż wniosek powinien być uzasadniony okolicznościami powiązanymi ze stanem epidemii wywołanym COVID-19. Ograniczenie takie nie wynika z treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, ani też na takie ograniczenie nie wskazał Sąd w wyroku z 9 marca 2022 r. Jednak przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, iż organ błędnie dokonał oceny w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu, nie uwzględniając w sposób prawidłowy oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z 9 marca 2022 r. Oceny tej należało dokonać bowiem nie przez pryzmat standardowego miernika staranności wnioskującego o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., ale z uwzględnieniem tego, że to z winy organu, który przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie - co stwierdził Sąd w prawomocnym wyroku z 9 marca 2022 r. – naruszył przepisy art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a., nie została udzielona stronie należna jej ochrona, wobec czego doszło do odebrania skarżącemu "szansy" złożenia deklaracji rozliczeniowej w terminie. W perspektywie takiego istotnego naruszenia prawa (gwarancji) strony, w sytuacji terminowego złożenia wniosku o przywrócenia terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, organ powinien był uwzględnić wniosek i przywrócić termin do złożenia deklaracji za maj 2020 r. Inna interpretacja godzi bezpośrednio w istotę wyroku wydanego w tej sprawie i prowadzi do obejścia skutków stwierdzonych w nim naruszeń prawa. W sytuacji bowiem naruszenia przez organ w/w praw strony skarżącej w postępowaniu, organ nie powinien rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej, wymagać od wnioskodawcy uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających brak jego winy w uchybieniu terminu. Stwierdzając zatem naruszenie przez organ przepisów art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 10 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzające ją i nie podlegające w tej sprawie odrębnemu zaskarżeniu postanowienie z dnia [...] lipca 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosując się do określonego w art. 153 p.p.s.a. wymogu uwzględnienia oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku oraz w wyroku z 9 marca 2022 r., zobowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., przywracając w tym zakresie skarżącemu termin, a następnie merytorycznie rozpozna sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za maj 2020 r., przyjmując, że deklaracja rozliczeniowa została złożona w terminie.