II SAB/Ke 81/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz J. M. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 16 czerwca 2022 r. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy wskazując, że pomimo złożenia wniosku 27 kwietnia 2022 r. nie udostępniono mu, w wersji elektronicznej, żądanej informacji publicznej na temat działań realizowanych przez Burmistrza [...] w zakresie zmian w organizacji ruchu na Placu Solnym i w jego okolicach w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udostępnienia informacji upłynął z dniem 11 maja 2022 r. Projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, a Burmistrz Miasta i Gminy pełni funkcję zarządcy dróg gminnych. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 27 kwietnia 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 28 lipca 2022 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 27 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że: - w wyniku zwołanej przez Starostę Buskiego 27 lipca 2021 r. Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie weryfikacji istniejącej organizacji ruchu na ulicach w m. W. dokonano przeglądu istniejącej organizacji ruchu przy ul. [...] i ul. [...]. Na podstawie stwierdzonych uwag i nieprawidłowości zobowiązano zarządcę tych dróg, tj. Gminę W. do opracowania, w terminie 7 dni, projektu stałej organizacji ruchu z uwzględnieniem uwagi ww. Komisji; - Gmina W. zleciła osobie do tego uprawnionej wykonanie opracowania "Projektu Stałej Organizacji Ruchu" dla ul. [...] i ul. [...]; - pismem z 2 sierpnia 2021 r. Starosta [...] zatwierdził stałą organizację ruchu w ciągu dróg gminnych, tj.: nr 396021T ul. [...] w km od 0+087 do 0+256 oraz nr 396020T ul. [...] w km od 0+000 do 0+224, w całości bez zmian na następujących warunkach: oznakowanie należy wykonać i ustawić zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.); Jednostka wprowadzająca niniejszą organizację ruchu, co najmniej 7 dni przed jej wprowadzeniem, zawiadomi organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie rzeczywistego jej wprowadzenia w trybie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzeniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz.748); - Starosta ustalił termin na wprowadzenie organizacji ruchu do 31 grudnia 2022 r. i wskazał, że brak zawiadomienia o wprowadzeniu organizacji ruchu w określonym terminie będzie skutkować utratą ważności zatwierdzonej organizacji ruchu; - dokonano zakupu kompletu znaków drogowych, które zostaną zamontowane w terminie do 30 sierpnia 2022 r., natomiast oznakowanie poziome i pionowe dróg wewnętrznych na terenie miasta W. jest na bieżąco uzupełniane, wymieniane i monitorowane. Nadto organ wyjaśnił, że niedotrzymanie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego nastąpiło z uwagi na spowodowaną chorobą nieobecność pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za udostępnienie żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z 24 października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, że z uwagi na niedotrzymanie ustawowego terminu udostępnienia informacji publicznej skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (test jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28-29). Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył projektu organizacji ruchu w W. na Placu Solnym i w jego okolicach w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, a zatem materii, która dotyczy każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy zatem kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Informacja ta jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz [...]). Okoliczność powyższa nie jest zresztą sporna w sprawie. Bezsporne jest również, że Burmistrz Miasta i Gminy - jako organ władzy publicznej - był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a udzielenie przedmiotowej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że brak odpowiedzi w terminie na wniosek z 27 kwietnia 2022 r. wynikał z uwagi na spowodowaną chorobą nieobecność pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za udostępnienie żądanej informacji publicznej. W świetle art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku. Nie dotyczy to jedynie informacji, które z mocy prawa podlegają publikacji w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być przy tym oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była typowa informacja o sprawach publicznych (czego zresztą organ nie kwestionuje), uznać należy, że już na tej podstawie organ zobowiązany był przedmiotowy wniosek załatwić w trybie i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p., co uczynił dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego z 27 kwietnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został merytorycznie załatwiony przez Burmistrza Miasta i Gminy. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku z 27 kwietnia 2022 r. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS [...], NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie organ 28 lipca 2022 r. udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Na skutek tej czynności przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą w kontrolowanej sprawie. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dodatkowo miał na uwadze brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...], zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK [...], NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w W. z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa [...]; w P. z 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po [...]). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013r., sygn. akt I SAB/Wa [...]). W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Organ udzielił skarżącemu żądanej informacji po wpłynięciu skargi na bezczynność, natomiast zwłokę w załatwieniu wniosku uzasadnił nieobecnością w pracy (z powodu choroby) pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za udostępnienie żądanej informacji publicznej. Nie można zatem dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania, tym bardziej, że sam skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł zatem jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.