II SA/Bd 1207/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz M. A. K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącemu M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką D. K.. Odmowę przyznania ww. świadczenia organ uzasadnił niespełnieniem przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "uśr") z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej (jej niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ocenionego z uwzględnieniem zakresu sprawowanej opieki, terminu i powodu zakończenia ostatnio wykonywanej pracy zarobkowej i możliwości pomocy innych członków rodziny. Organ I instancji powołał się także na niespełnienie w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr. W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji, w którym skarżący zakwestionował legalność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. SKO podtrzymało wraz z argumentacją stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z pracy zarobkowej (jej niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut skarżącego dotyczący odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, podnosząc że przepis ten został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i że w tym niekonstytucyjnym zakresie przepis ten należy pominąć przy ocenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 1 uśr poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Zaznaczył też, że ze względu na sprawowaną opiekę nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, mając na względzie wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznający art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, że Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji, iż przepis art. 17 ust. 1b uśr nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przepis ten bowiem w następstwie ww. wyroku TK we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie należy pominąć. Dotyczy to także sytuacji braku możliwości ustalenia daty powstanie niepełnosprawności. Przechodząc zaś do głównej osi sporu, która w niniejszej sprawie dotyczy kwestii spełnienia przez skarżącego podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, wskazać należy, że stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dyspozycja przytoczonej regulacji odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stan faktyczny niniejszej sprawie odnosi się do pierwszego przypadku, ponieważ skarżący nie pracuje i nie trudni się pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazując na sprawowaną opiekę nad matką. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacje jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwanie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka, jej zakres, ma bowiem uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie, czy skarżący w celu sprawowania opieki nie podejmuje pracy zarobkowej i czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Sądu orzekające organy prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką skarżącego. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2021 r. wynika, że mieszkający wspólnie z niepełnosprawną matką skarżący nie pracuje od grudnia 2020 r. i, że było to spowodowane brakiem możliwości dalszego zatrudnienia z uwagi na okres zimowy i trwającą w Polsce pandemią. Należy przy tym zauważyć, że D. K. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia [...] września 2018 r. W przeprowadzonym wywiadzie wskazano, że od momentu zaliczenia matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności do grudnia 2020 r. opiekę nad niepełnosprawną matką sprawował skarżący poza godzinami pracy. Niewielkiej pomocy udzielała też mieszkająca oddzielnie synowa. Ze wskazanych ustaleń, zawartych w wywiadzie środowiskowym, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wynika aby skarżący zrezygnował z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, lecz ze względu na brak możliwości dalszego zatrudnienia. Ustalenia wywiadu środowiskowego wskazują też, że w okresie od daty wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności do momentu zaprzestania wykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej, skarżący udzielał matce niezbędnej pomocy poza godzinami pracy. Wymaga także wskazania, że choć w wywiadzie środowiskowym wskazano, że D. K. wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego i na taką pomoc może liczyć ze strony skarżącego, to jednak z oświadczenia skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. co do zakresu czynności wykonywanych podczas opieki wynika, że większość czynności w ramach sprawowanej opieki wykonywanych jest przez skarżącego w razie potrzeby i możliwości osoby wymagającej opieki (higiena, ubieranie, załatwianie spraw urzędowych, ćwiczenia fizyczne, czuwanie w nocy). Pozostałe czynności wykonywane są jedynie 3, 2 lub 1 raz dziennie bądź rzadziej (prowadzenie do toalety i przygotowywania posiłków - 3 razy dziennie; mierzenie ciśnienia - 2 razy dziennie, palenie w piecu, mierzenie poziomu cukru i masaż - 1 raz dziennie; robienie zakupów – 5 razy w tygodniu, płacenie rachunków – 1 raz w miesiącu). Zdaniem Sądu, orzekające organy prawidłowo uznały, że wskazany rodzaj i czasokres czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej nad matką opieki nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwości podjęcia przez wnioskodawcę jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wykonywane czynności nie zajmują całego, czy większości dnia i mogą być wykonywane też poza godzinami pracy. Matka skarżącego – jak wynika z wywiadu środowiskowego – porusza się o kulach, a więc nie jest osobą leżącą. Skarżący nie wyprowadza matki na spacery, nie sprząta, nie pierze, nie podaje leków, a wskazane przez niego czynności wykonuje w zależności od potrzeb, ewentualnie 1, 2 lub maksymalnie 3 razy dziennie. Pomoc skarżącego nie wymaga jego ciągłej obecności i w dużym zakresie sprowadza się do wykonywania krótkotrwałych czynności opiekuńczych oraz zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, co nie pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Podkreślić należy jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się zapis, zgodnie z którym matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki zostanie przez organ uznany za wykluczający możliwość zatrudnienia. Nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest więc ustalenie, czy osoba która ubiega się o przyznanie świadczenia sprawuje opiekę w takim wymiarze, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, co w przedmiotowej sprawie w ramach poczynionych przez organy ustaleń zostało prawidłowo wykluczone. Dodatkowo należy zauważyć, że do kręgu osób zobowiązanych w tej samej kolejności do alimentacji nad matką należy jeszcze dwoje dzieci D. K., tj. synowie P. i J. N., którzy zamieszkują na terenie A. K. i pracują zawodowo oraz są spokrewnieni z D. K. w tym samym stopniu co skarżący. Synowie ci mają więc również prawny i moralny obowiązek zapewnienia pomocy niepełnosprawnej matce, który to obowiązek w sytuacji braku możliwości zapewnienia osobistej opieki, może zostać wypełniony poprzez dostarczenie środków finansowych, co umożliwiłoby ewentualnie zorganizowanie dodatkowej pomocy także osoby trzeciej. Reasumując, należy stwierdzić, że z uwagi na wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad D. K.. Stanowisko to wynika z zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej przez skarżącego opieki. Wpływ na ocenę i legalność wydanych w sprawie decyzji miały również wskazane w wywiadzie środowiskowym okoliczności zakończenia ostatnio wykonywanej przez skarżącego pracy zarobkowej, a także fakt iż osoba niepełnosprawna posiada jeszcze – poza skarżącym – dwóch synów obciążanych obowiązkiem alimentacyjnym, mieszkających w tej samej miejscowości i zarobkujących w związku z wykonywaną pracą. W tym miejscu należy zauważyć, że w opozycji do ustalenia organów, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr (tj. podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną), profesjonalny pełnomocnik skarżącego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący ze względu na sprawowaną opieką nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym, nie wskazując na jakiekolwiek przejawy tej opieki (okoliczności), które przemawiałyby za takim twierdzeniem. W tym stanie rzeczy, uznając że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 uśr, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.