II OSK 735/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. i W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 822/15 w sprawie ze skargi H. N. i W. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. N. i W. N. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej również jako "ŚWINB") z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] maja 2014 r. H. i W. N. zwrócili się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o kontrolę m.in. prawidłowości wykonania wiaty, zrealizowanej na posesji przy ulicy G. w C., przez R. K. ŚWINB pismem z [...] czerwca 2014 r. przekazał na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) ww. wniosek zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy (dalej również jako "PINB"). Pismem z dnia [...] września 2014 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "samowoli budowlanej dotyczącej wybudowania wiaty na działce przy ul. G. w C.". Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "wiaty w północno-wschodnim narożniku działki przy ul. G. w C. jako bezprzedmiotowe". W uzasadnieniu organ podał m.in., że wiata-zadaszenie usytuowana w północno-wschodnim narożniku działki, która była przedmiotem prowadzonego postępowania, została rozebrana, co wynika z protokołu kontroli z [...] kwietnia 2015 r. Zadaszenie zaś nad grillem – wędzarnią, pozostawione według H. i W. N. po rozbiórce wiaty, nie było nigdy jej częścią. W sprawie grilla – wędzarni prowadzone było odrębne postępowanie. Stosownie do protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2014 r. oraz postanowienia z dnia [...] września 2014 r. przedmiotowa wiata miała wymiary 6,90 x 4,60 m i obiekt o takich wymiarach został przez R. K. rozebrany. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i W. N. Zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10, 77, 78 oraz art. 80 k.p.a. Podnieśli, iż w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wnieśli o sprawdzenie poprawności wykonania nie tylko wiaty, ale także wędzarni. Nadto zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Odnosząc się do zarzutów niezajęcia stanowiska przez organ powiatowy co do wędzarni, ŚWINB zaakcentował, iż postępowanie prowadzone było w przedmiocie wiaty. Kwestia grilla-wędzarni pozostaje zatem poza zakresem tego postępowania, a organ powiatowy prowadził odrębne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wędzarni zakończone postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. H. i W. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję ŚWINB, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77, 78 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżących, konstrukcja wiaty obejmowała wybudowaną wędzarnię poprzez słupy i belki okapowe, na których znajdowało się zadaszenie, czego nie widzieli kontrolujący inspektorzy. Wybudowana grill-wędzarnia jest typową wędzarnią składającą się z paleniska z kominem o wysokości 3 m, kanału dymnego połączonego z komorą wędzarniczą, na której widnieje komin. Komora wędzarnicza jest trwale połączona z gruntem za pomocą betonowego fundamentu. Posiada spore rozmiary i gabaryty. PINB nie zbadał i nie podjął czynności mających na celu ustalenie czy murowany obiekt jest wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami prawa i czy wszystkie procedury zostały dopełnione, a w szczególności czy obiekt ten nie powinien być wybudowany dopiero na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem wniosków, racji i opinii także sąsiadów. Nadto, zdaniem skarżących, R. K. samowolnie przystąpił do rozbiórki wiaty. Prace te prowadził bez wydania decyzji o rozbiórce, czym naruszył przepisy prawa. W rezultacie właściciel posesji rozebrał jedynie cześć konstrukcji wiaty, to jest zadaszenie, przegrody budowlane w postaci drewnianych ścian, zdemontował część słupów i stalowe podstawy słupów. Pozostawił pozostałą część konstrukcji wiaty nad wędzarnią oraz posadzkę wykonaną z kostki brukowej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była jedynie wiata (zadaszenie), która w trakcie postępowania została przez inwestora rozebrana, nie zaś wiata i wędzarnia. Jak bowiem ustalił organ I instancji, zadaszenie nad grillem - wędzarnią nigdy nie było częścią przedmiotowej wiaty. Stanowiło ono, będąc częścią grilla-wędzarni, odrębny obiekt, usytuowane było na innej wysokości, wykonane z innego materiału (poliwęglanu), wsparte na osobnej konstrukcji. Sąd podzielił pogląd ŚWINB, iż twierdzenie skarżących jakoby wiata i grill stanowiły "jednolity kompleks zabudowy" jest bezpodstawne. Wiata i zadaszony grill-wędzarnia jedynie ze sobą sąsiadowały, co widoczne jest na dokumentacji fotograficznej. W sytuacji gdy przedmiotowa wiata została przez inwestora w całości rozebrana, to brak jest przedmiotu postępowania, a tym samym, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe winno zostać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, 8, 77, 78, 80 k.p.a., gdyż w jego ocenie postępowanie było prowadzone wnikliwie, doprowadzając do jednoznacznych wniosków, że wiata stanowiła obiekt odrębny od wędzarni i została rozebrana. Fakt umieszczenia pod nią stołu i ław nie świadczy bowiem o wspólnej konstrukcji wiaty i wędzarni. W konsekwencji, zdaniem Sądu, rozważaniu nie mogły podlegać zarzuty skarżących odnoszące się np. do zadymiania, które nie pozostają w związku z wiatą, a dotyczą odrębnego obiektu, wobec którego organ prowadził na żądanie skarżących odrębne postępowanie zakończone postanowieniem, którego skarżący nie zaskarżyli. Poprawnie zatem, w ocenie Sądu, organ I instancji umorzył prowadzone w sprawie wiaty postępowanie i prawidłowo organ II instancji decyzję tę utrzymał w mocy, wskazując skarżącym, że stosownie do art. 10 k.p.a. organ powiatowy w pełni zapewnił im możliwość udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. N. i W. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 134 § 1 i z art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") polegające na naruszeniu zasady oficjalności i nie zbadaniu przez Sąd I instancji mimo braku związania zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi okoliczności, że E. N. uznanej przez organy za stronę w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o warunkach zabudowy, odmówiono tego statusu w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej skargi, co skutkować powinno uznaniem przez WSA w Gliwicach, że postępowanie organów nadzoru budowlanego I i II instancji skutkuje naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a., a nie wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia konstatacją, że zarzut pominięcia może zgłaszać jedynie osoba, która w postępowaniu nie uczestniczyła, a nie inny podmiot, co wywarło nie tylko istotny, ale i niezwykle znaczny wpływ na wynik końcowy postępowania albowiem pozostawiło poza sferą dociekań Sądu I instancji zbadanie czy organy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy; - art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi H. i W. N. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja ŚWINB została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przejawiającym się w niczym nieuzasadnionym rozdzieleniu postępowań dotyczących samowolnie wniesionej, a następnie w warunkach samowoli budowlanej rozebranej wiaty i grilla - wędzarni, które to stanowiły jeden obiekt, a jego jedność wynikała z konstrukcji i wzajemnych powiązań oraz jednorodnej i ciągłej budowy fundamentu zarówno pod wiatą, jak i zadaszonym grillem, który był elementem większej instalacji, wymagającej pozwolenia na budowę i co nie pozwala na przyjęcie, że skoro wiata została samowolnie rozebrana mimo wdrożenia procedury z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), to postępowanie można umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec jego bezprzedmiotowości, co wywarło istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie obowiązku kontroli decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, co uznać należy za tolerowanie przez ten Sąd naruszeń art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., popełnionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji polegających na niezbadaniu przez te organy istoty sprawy, którą było ustalenie czy miała miejsce samowola budowlana w zakresie budowy wiaty oraz czy miała miejsce samowolna rozbiórka tejże wiaty, a tym samym zaniechaniu ustalenia, czy zastosowanie powinna znaleźć procedura i rozstrzygnięcie przewidziane art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego, co pociąga za sobą wniosek, że nie mogło dojść do uznania, iż samowolna rozbiórka wiaty dokonana przez R. K. w dniu [...] marca 2015 r. skutkować może umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec jego bezprzedmiotowości, a więc jego niezasadnym zakończeniem, co wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 134 § 1 i z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji okoliczności, że E. N., uznanej przez organy za stronę w decyzji o warunkach zabudowy, odmówiono tego statusu w niniejszym postępowaniu, co skutkować powinno – w opinii skarżących kasacyjnie – uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a. – stwierdzić należy, że – wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej – Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, iż zarzut pominięcia może zgłaszać jedynie osoba, która w postępowaniu nie uczestniczyła, a nie inny podmiot. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. np. wyroki NSA z 25 lipca 2017 r., II OSK 2920/15 - LEX nr 2378159, z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2602/15 - LEX nr 2314068). Powyższy zarzut nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do drugiego z zarzutów – naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy – w opinii skarżących kasacyjnie – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 6 Konstytucji RP – stwierdzić należy, że również on nie jest uzasadniony. Stosownie do art. 6 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju (ust. 1). Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym (ust. 2). Unormowania zawarte w art. 6 Konstytucji w żaden sposób nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Nie mogły więc zostać naruszone przez zaskarżony wyrok. Z ustaleń dokonanych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, że wiata i grill-wędzarnia nie stanowiły jednego obiektu budowlanego. Podkreślić przy tym trzeba, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2014 r. wyraźnie wskazano, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej wybudowanie wiaty. Natomiast sprawa wędzarni była przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na które skarżący kasacyjnie nie wnieśli zażalenia. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie mogły zajmować się grillem-wędzarnią i prawidłowo prowadziły postępowanie jedynie w stosunku do wiaty. Sąd I instancji słusznie to stanowisko zaakceptował. Nie można więc uznać za trafne wywodów skarżących kasacyjnie, że należało w tej sprawie prowadzić postępowanie nie tylko w odniesieniu do wiaty, ale również w stosunku do grilla-wędzarni. W szczególności Sąd I instancji nie miał podstaw do rozpatrywania sprawy grilla-wędzarni, skoro rozpatrywał skargę wniesioną w sprawie dotyczącej jedynie wiaty. Z uwagi na rozebranie przedmiotowej wiaty organy administracyjne słusznie uznały, że w tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wszczęte w tej sprawie postępowanie prawidłowo umorzyły na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie miał podstaw do zakwestionowania prawidłowości tego stanowiska. Skoro bowiem wiata przestała istnieć, to sprawa jej dotycząca została pozbawiona przedmiotu, którego dotyczyła. Stała się więc bezprzedmiotowa. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie ma w tych okolicznościach sprawy uzasadnionych podstaw. Nie jest też zasadny trzeci z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zw. z art. 151 p.p.s.a. Nie jest bowiem zaniechaniem obowiązku kontroli przez Sąd I instancji decyzji organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie tej kontroli niezgodnie z oczekiwaniami strony. Dokonanie przez Sąd odmiennej od strony oceny działań organów nie stanowi "tolerowania" przez ten Sąd naruszeń prawa popełnionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Sąd I instancji wskazał bowiem przyczyny, dla których uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a inna ocena okoliczności sprawy dokonana przez stronę nie sprawia, że Sąd ten "zaniechał obowiązku kontroli", czy też "tolerował" naruszenia prawa przez organy administracyjne. Zauważyć przy tym wypada, że prowadzenie procedury z art. 48 oraz art. 49 prawa budowlanego może dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy obiekt taki przestaje istnieć, postępowanie dotyczące tego obiektu staje się bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.