I OSK 2255/19

SENTENCJA Dnia 20 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1747/18 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1747/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę T. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 października 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 1973 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną jako [...], pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...], a stanowiącą poprzednio własność spadkobierców P.U. W skardze kasacyjnej, T. C., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji, polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sprawie o ustalenie odszkodowania, a tym samym nie zapewnienie stronie możliwości skorzystania z gwarancji procesowych przewidzianych w przepisach k.p.a., nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 5 k.p.a., w brzmieniu aktualnym na dzień 03.01.1972 r. - poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 21 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że uznanie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej przez dopuszczonego w charakterze biegłego pracownika organu I instancji - Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istoty wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego: 4) poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) -polegającą na przyjęciu, że w przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przeszły na własność Państwa, nie znajdują zastosowania art. 20 i art. 21 powołanej ustawy, 5) poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) - polegające na przyjęciu, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze leżało w sferze uznania administracyjnego, 6) poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania. za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 z późn. zm.) - prowadzące do zaniżenia odszkodowania za grunty rolne, zasiewy, uprawy, plony oraz budowle i urządzenia gospodarstw rolnych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym w dniu 7 lipca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w/w zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale nie zostały one również w pełni poprawnie sformułowane. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że chociaż niniejsza skarga kasacyjna została wniesiona w sprawie, która w postępowaniu administracyjnym była prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ( w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to wszystkie zarzuty, które autor tej skargi określił jako materialnoprawne, zostały sformułowane z pominięciem w/w przepisu. Przepis ten natomiast został powołany wśród zarzutów procesowych, mimo, że – zgodnie z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - wspomniany przepis jako, że dotyczy takiej instytucji jak: pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), choć jest zamieszczony w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) ma jednak charakter materialnoprawny. Wyjaśnić też trzeba, że w przypadku, gdy podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine), aby stwierdzić nieważność takiej decyzji konieczne jest ustalenie, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja w taki właśnie sposób naruszała - w zasadzie – jedynie prawo materialne. Wprawdzie bowiem nie można całkowicie wykluczyć, iż w pewnych, szczególnych choć niezmiernie rzadkich wypadkach byłoby możliwe stwierdzenie, że dana decyzja rażąco naruszała przepisy proceduralne, ale musiałaby to być sytuacja naprawdę wyjątkowa, w której owo naruszenie miałoby tak bardzo ciężki charakter. Stanowisku temu nie zaprzeczała zresztą sama skarżąca, odwołując się w uzasadnieniu przedmiotowej skargi kasacyjnej do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3033/15, LEX nr 2032800). W wyroku tym bowiem Sąd dopuścił wprawdzie taką możliwość, ale jedynie w wyjątkowych wypadkach, podczas, gdy taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Sprawa ta została zainicjowana wnioskami z dnia 11 maja 2015 r., wniesionymi przez T.C. i B. Ż., a w których wnioskodawczynie wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 1973 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie w kwocie [...]zł za: grunt o powierzchni [...] m2 oraz rośliny i zabudowania nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...], a stanowiącej poprzednio własność spadkobierców P. U.. We wniosku tym akcentowano, że organ nie przeprowadził w postępowaniu odszkodowawczym rozprawy co – zdaniem wnioskodawczyń – świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Powyższy wniosek nie został jednak uwzględniony, gdyż decyzją z dnia 6 października 2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy a następnie, decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zdaniem bowiem organu nadzoru, objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja nie została wydana w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Powyższy pogląd podzielił następnie Sąd Wojewódzki i podziela go również skład orzekający. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (cyt.): "przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień 03.01.1972 r. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;" Z tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie bardzo jednak wynika, czy – zdaniem autora skargi kasacyjnej – to Sąd Wojewódzki miał poczynić owe "dowolne ustalenia faktyczne", czy też ustaleń tych dokonał organ nadzoru a Sąd Wojewódzki w sposób wadliwy skontrolował zaskarżoną decyzję, czy też wreszcie ustalenia te w sposób błędny zostały dokonane przez organ orzekający w sprawie o odszkodowanie. Odpowiedzi na te pytania trudno bowiem poszukiwać w uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu. W związku z tym skład orzekający pragnie jedynie wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak z powyższego zatem wynika, w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, zasada wyrażona w dawnym art. 5 k.p.a. nie była tożsama z zasadą prawdy materialnej, wyrażonej w aktualnie obowiązującym art. 7 k.p.a. Postępowanie administracyjne, prowadzone w 1973 r. i wydawana w nim decyzja musiała bowiem odpowiadać nie tyle wymogom praworządności a "praworządności ludowej". Z tej zatem przyczyny zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że (cyt.): "w ówczesnych realiach inaczej były pojmowane standardy praworządności. Brak było kontroli sądowej nad działalnością administracji państwowej, własność społeczna (ogólnonarodowa) podlegała szczególnej ochronie konstytucyjnej (art. 8 Konstytucji PRL), a własność indywidualna tylko w granicach ustaw (art. 12 Konstytucji PRL). Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. nie gwarantowała obywatelowi prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości. Przesłanka uznania decyzji za nieważną, z uwagi na naruszenie prawa, odnosiła się do sytuacji wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie było podstawy do uchylenia decyzji, jako nieważnej, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 137 § 1 pkt 2 kpa)". Zgodzić się także trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż nie można było uznać, że kontrolowana decyzja była niemożliwa do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady praworządności ludowej (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL), zwłaszcza, gdy sami adresaci tej decyzji ani nie wnieśli od niej odwołania, ani nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty oparte na art. 6, 7 i 8 k.p.a. (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), gdyż również i w zakresie tego rodzaju zarzutów stanowisko Sądu Wojewódzkiego było przekonywujące. Słusznie bowiem Sąd I instancji zauważył, że wspomniane wyżej zarzuty procesowe mogłyby być skuteczne, ale jedynie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odszkodowawczą. Ponadto ewentualne uchybienie przepisom proceduralnym nie mogło być w tym przypadku postrzegane w kategoriach rażącego prawa także i z tej przyczyny, iż przyznane kontrolowaną decyzją odszkodowanie, obejmując w rzeczywistości obszar o powierzchni [...] m kw. a nie [...] m kw., dawało beneficjentom decyzji kwotę wyższą od kwoty im należnej. Niezrozumiałe okazały się natomiast zarzuty oparte na naruszeniu (cyt.): "przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. art. 21 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uznanie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej przez dopuszczonego w charakterze biegłego pracownika organu I instancji - Prezydium Rady Narodowej M. St. Warszawy, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istoty wpływ na wynik sprawy"; W zarzucie tym nie wskazano, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli (jak akcentował to poprzednio) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w postępowaniu odszkodowawczym. Powyższe zatem wskazuje, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło w tym przypadku o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w jego aktualnej wersji, a tym samym, że zarzut ten winien być odnoszony do postępowania, w którym została wydana zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja. Tymczasem w postępowaniu nadzorczym nie został przeprowadzony żaden dowód z opinii (cyt.): "biegłego pracownika organu I instancji", a co czyni tego rodzaju zarzut nieusprawiedliwionym. Ubocznie jedynie wypada zauważyć, że nawet jeśli przyjąć, że powyższy zarzut winien być odnoszony do postępowania zwykłego, to – jak wyżej to wyjaśniono – jako zarzut oparty wyłącznie na przepisach proceduralnych mógłby on odnieść skutek jedynie w postępowaniu wznowieniowym. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, zaakcentować na wstępie należy, iż przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte były na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), podczas, gdy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wydana została w dniu 27 sierpnia 1973 r. W związku z tym już zatem z samego porównania obu wskazanych wyżej dat, to jest: daty, w której została wydana kontrolowana decyzja i daty, w której został opublikowany nowy tekst jednolity ustawy gruntowej z 1958 r. wynika, że takie określenie zarzutów materialnoprawnych było całkowicie wadliwe. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została bowiem wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) a która to okoliczność miała w tym przypadku dodatkowo także i takie znaczenie, że część przepisów, objętych skargą kasacyjną, miała różną treść w stosunku do przepisów będących podstawą prawną decyzji z 1973 r. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na przepisach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwanej dalej: ustawą gruntową z 1958 r.). Zgodnie z w/w przepisami, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po myśli zaś art. 53 ust. 1 omawianej ustawy gruntowej (powoływanej w skardze kasacyjnej jako ustawa ogłoszona w Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159), przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Wg natomiast art. 20 cytowanej wyżej ustawy (w wersji powołanej w skardze kasacyjnej), jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 17 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy gruntowej z 1958 r. (również w wersji wskazanej w skardze kasacyjnej jako Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie (ust. 1), Decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (ust. 2). W skardze kasacyjnej akcentowano, że decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydano ją bez przeprowadzenia rozprawy. Powyższy wniosek nie wynika jednak z przywołanych wyżej a wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ani bowiem przepis art. 53 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. nie zawierał w tym zakresie żadnych postanowień, ani też takiego odesłania nie można się doszukać w przepisach art. 20 czy art. 21 ust. 1 i 2 omawianej ustawy (w powołanej wyżej wersji). Ubocznie zatem jedynie skład orzekający pragnie zauważyć, że tego rodzaju odesłanie zawierał art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), który nie został jednak objęty zarzutem. Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut oparty na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, mającym taką samą treść w obu wersjach omawianej ustawy z gruntowej z 1958 r. (tj Dz. U. z 161 r. Nr 18, poz. 94 i Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest dopuszczalne (...). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w/w przepis został rażąco naruszony przez Sąd Wojewódzki poprzez przyjęcie, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze leżało w sferze uznania administracyjnego, W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że mimo, iż omawiany zarzut kasacyjny nie został bezpośrednio powiązany w skardze kasacyjnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to mając na uwadze charakter postępowania, w którym zarzut ten występował i fakt, że jednak w skardze kasacyjnej został przywołany wspomniany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powyższe uzasadniało przyjęcie, iż zarzut ten winien być oceniany w tych kategoriach (rażącego naruszenia prawa). Z tej więc przyczyny należy wskazać, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to jednak instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Odnosząc to zatem do treści art. 10 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. trzeba zauważyć, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej obciążał inicjatora wywłaszczenia i to tylko na żądanie właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Treść omawianego przepisu (wbrew stanowisku skarżącej) sugeruje zatem raczej, że miał on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy dostarczenie nieruchomości zamiennej miało zastąpić odszkodowanie pieniężne, ale należne w przypadku wywłaszczenia a nie nacjonalizacji. Brak zatem oczywistości treści normatywnej omawianego przepisu wyklucza – co do zasady – możliwość jego naruszenia w sposób rażący. Za nieusprawiedliwione należało także potraktować pozostałe zarzuty, określone jako: (cyt.): "art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 z późn. zm.)". Wskazanie bowiem na naruszenie całego aktu prawnego (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r.) bez sprecyzowania konkretnych jego przepisów oraz wymienienie dużej ilości przepisów ustawowych bez wskazania na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało polegać w poszczególnym przypadku istotne naruszenie każdego z nich nie spełniało wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zwłaszcza, że – jak wyżej wspomniano – przepisy te zostały określone jako przepisy zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w wersji, która jeszcze nie obowiązywała. Ogólnie zatem należy jedynie zauważyć, że nie można było zgodzić się ze skarżącą, iż w omawianym przypadku otrzymała ona odszkodowanie zaniżone. Skoro bowiem - jak zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki - postępowanie nieważnościowe nie wykazało, że wysokość odszkodowania przyznanego za nieruchomość warszawską została ustalona w sposób oczywiście dowolny, z ewidentnym naruszeniem prawa i słusznego interesu strony oraz w oderwaniu od istniejących wówczas zasad ustalania odszkodowania, a dodatkowo odszkodowanie to zostało przyznane za większą niż należną powierzchnię gruntu, to nie można było uznać, iż odszkodowanie to było rażąco zaniżone. Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.