IV SAB/Wr 768/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 maja 2022 r. I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy R. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE D. K. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Sądu bezczynność Wójta Gminy R. (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na poparcie skargi podał, że złożył do organu, wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. (data wpływu na adres email [...] - 9 maja 2022 r.), zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej. W pkt 1 i 2 wniosku zwrócił się o podanie: jaka ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej wpłynęła do Wójta Gminy R. oraz jaka ilość skarg na bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie udostępnienie informacji publicznej wpłynęła do Wójta Gminy R. w poszczególnych latach: 2017, 2018, 2018, 2019 i 2021. W pkt. 3 wniosku zwrócił się o podanie: "Jakie były koszty obsługi prawnej (koszty zastępstwa pełnomocników, odpowiedzi na skargi, koszty przesyłek pocztowych, zasądzone kwoty przez WSA) związanej ze złożonymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej" w poszczególnych latach: 2017, 2018, 2018, 2019 i 2021. Wiosek złożył drogą elektroniczną za pomocą zwykłej poczty email. Wskazał w nim sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji - przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na podany we wniosku adres email. W odpowiedzi wysłanej na wskazany adres email w dniu 24 maja 2022 r., organ, powiadomił skarżącego pismem z dnia 24 maja 2022 r., że odpowiedź na zadane w pkt 1 i 2 wniosku pytania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Co do pytania z pkt. 3 wniosku organ odpowiedział, że nie dysponuje takimi informacjami, gdyż w ramach umów w miesięcznych kosztach świadczonych usług ujęte są wszystkie czynności dotyczące obsługi prawnej i doradztwa prawnego wraz zastępstwem procesowym. Stanowisko organ to podtrzymał w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. Skarżący w skardze do Sądu zaskarżył bezczynność organu i wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 maja 2022 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucił, że do dnia złożenia skargi do Sądu nie została jemu udzielona wnioskowana informacja publiczna. Wskazał, że informacja o ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz ilości skarg na bezczynność w zakresie udostępnienie informacji publicznej, wiąże się z podstawową działalnością organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że informacje te zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu z kolei do odpowiedzi na pytanie z punktu 3. wniosku skarżący wskazał, że organ ograniczył się do stwierdzenia, że nie posiada przedmiotowych informacji, bez uprawdopodobnienia tego stanu rzeczy. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wywiódł, że skoro same skargi i wnioski są dokumentami prywatnymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej, to tym samym informacja odnośnie ich ilości również nie stanowi informacji publicznej. Dodatkowym pismem procesowym z dnia 28 września 2022 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. – dalej jako: "u.d.i.p."). Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie powyższego pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. U.d.i.p. reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m. in.: informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p.) i o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. e u.d.i.p.); informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Informacją publiczną jest więc także każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowią w szczególności informacje dokumentujące fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Jedyne czego należy wymagać dotyczy tego, by wniosek nie był anonimowy. W rozpatrywanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r., złożonym drogą elektroniczną już w dniu 9 maja 2022 r., zwrócił się do organu o udzielenie żądanej w nim informacji publicznej. Ponieważ organ, w odpowiedzi z dnia 24 maja 2022 r. nie udzielił odpowiedzi skarżący złożył skargę do Sądu na stan bezczynności organu. Z pkt 1 i 2 wniosku z dnia 10 maja 2022 r. wynikało, że skarżący żądał podania ilość złożonych do Wójta Gminy R. wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz ilości skarg na bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie udostępnienie informacji publicznej w poszczególnych latach: 2017, 2018, 2018, 2019 i 2021. Z pkt 3 wniosku z dnia 10 maja 2022 r. wynikało, że skarżący żądał podania wysokości kosztów obsługi prawnej (zastępstw pełnomocników, odpowiedzi na skargi, przesyłek pocztowych, zasądzonych kwot przez WSA) związanej ze złożonymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w poszczególnych latach: 2017, 2018, 2018, 2019 i 2021. Zamiast tego otrzymał od organu pisemne wyjaśnienie, że ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz ilości skarg na bezczynność w zakresie udostępnienie informacji publicznej, nie jest informacją publiczną, a także, że organ nie dysponuje informacją o samych kosztach związanych ze złożonymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, bo są one ujęte w kosztach miesięcznej obsługi prawnej. W analizowanej sprawie ze skargi na bezczynność adresat wniosku z dnia 10 maja 2022 r. – Wójt Gminy R. - jest bezspornie organem władzy publicznej. Należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie informacja dotycząca odpowiedzi na wskazane przez skarżącego pytania ma walor informacji publicznej. Żądane w pkt. 1 i 2 wniosku z dnia 10 maja 2022 r. informacje, w ocenie Sądu, są typowym rodzajem informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez ten organ zadań ustawowych. Dotyczą elementarnej informacji publicznej o ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz o ilości skarg na bezczynność w zakresie udostępnienie informacji publicznej przez Wójta Gminy R. Wniosek z dnia 10 maja 2022 r. jest właśnie pytaniem o stan przyjmowanych spraw, gdzie stan to również ilość. Wnioski i skargi tego typu odnoszą się do ilości załatwianych spraw wpływających do organu. Nie ma wątpliwości, że żądane informacje kierowane do organów w związku z ich publicznymi kompetencjami i w zakresie ich właściwości, co do ilości załatwionych spraw czy wniosków, stanowią informacje publiczne. Trudno zresztą sobie wyobrazić mniej ewidentny przykład informacji publicznej i to w prostej jej postaci. Z tych względów skargę należy uznać za zasadną. Nie sposób zrozumieć intencji organu, który z bezspornego faktu, że żądane wnioski lub skargi są dokumentami prywatnymi, wyprowadza wniosek, że informacja o ich ilości nie jest publiczną. Skarżący nie wnosił przecież o udostępnienie dokumentów prywatnych, czy ich treści, ale o prostą informację dotycząca ich ilości. Także żądane w pkt. 3 wniosku z dnia 10 maja 2022 r. informacja, w ocenie Sądu, ma też walor informacji publicznej. Wskazane we wniosku skarżącego informacje są związane oraz odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym gminy R. podlegającym zasadom transparentności. Informację publiczną stanowią w szczególności fakty lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych, w tym wysokość kosztów poniesionych na określone cele. Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do organu władzy publicznej), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14. dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy: że danej informacji nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze. Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21, publ. CBOSA). W realiach rozpatrywanej sprawy organ co prawda podjął czynności w terminie 14 dni, odpowiadając pismem w dniu 24 maja 2022 r., ale całkowicie wadliwie poinformował w nim skarżącego, że żądana w pkt 1 i 2 jego wniosku informacja nie jest publiczną oraz, że nie posiada żądanej w pkt 3 jego wniosku informacji, skoro jak sam przyznał zawiera się ona w miesięcznych kosztach świadczonych gminie usług prawnych, a te są przecież organowi znane. Wyodrębnienie z nich tylko kosztów obsługi prawnej (kosztów zastępstwa pełnomocników, odpowiedzi na skargi, kosztów przesyłek pocztowych, zasądzonych kwot przez WSA) związanych ze złożonymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej może prowadzić do podjęcia działań, w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jako taka w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami (informacja przetworzona). Wymagać to będzie od skarżącego wykazania, na wezwanie organu, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, że spełnia on przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei od organu wymagać to będzie zbadania jego istnienia i dopiero w razie ustalenia jego braku, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wskazania w jej uzasadnieniu okoliczności, które powodują kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem skargi do Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność podmiot zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w tego rodzaju sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej. Następuje to dopiero w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 4344/21, publ. CBOSA). Sąd nie przesądza więc, czy - w świetle żądania wyrażonego w pkt 3 wniosku skarżącego - jest ono żądaniem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, ani jak konkretnie winno być ono przez organ załatwione. Skoro jednak z wniosku ewidentnie wynikało żądanie udzielenia konkretnych informacji publicznych, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien się do tego wniosku ustosunkować na jeden ze sposobów wskazanych powyżej, czego nie uczynił pozostając w bezczynności. W ocenie Sądu stanowisko organu narusza prawo, a w konsekwencji doprowadziło do jego bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w u.d.i.p., a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stan ten nie ustał do dnia wydania wyroku. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt III wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości jego oczywistość. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, bo zaskarżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.