II OSK 1559/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1250/20 w sprawie ze skargi J. S. i Ł. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr 721/2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1250/20 oddalił skargę J. S. i Ł. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 27 sierpnia 2020 r. nr 721/2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: PINB) decyzją z 25 lutego 2020 r. nr 55/20 nakazał J. S. i Ł. S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., rozbiórkę zbiornika wodnego wraz z zapleczem - obiektem budowlanym służącym do obsługi pomp (oznaczonych numerami 1 i 2 na załączniku do decyzji) - zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] w miejscowości [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z 13 marca 2020 r. J. S. i Ł. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji PINB. MWINB postanowieniem z 27 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ zażaleniowy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. MWINB zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja PINB z 25 lutego 2020 r. została doręczona na podstawie art. 43 k.p.a. odwołującym 27 lutego 2020 r., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie i takie pouczenie znalazło się w treści zaskarżonej decyzji. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 13 marca 2020 r., co oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego złożenia, gdyż termin ten zakończył swój bieg 12 marca 2020 r. J. S. i Ł. S. złożyli skargę na powyższe postanowienie MWINB, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili postanowieniu MWINB naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w myśl art. 129 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie rozpoznawcze nie zostało przez organ II instancji przeprowadzone w sposób rzetelny i pozwalający z całą pewnością przyjąć, że odwołanie zostało przez skarżących wniesione z naruszeniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia; 2) art. 134 w zw. z art. 133 i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w myśl art. 129 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji przyjął odwołanie i przekazał je do rozpoznania organowi II instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania przez organ administracyjny w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej; 3) art. 134 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu bez należytego i wyczerpującego poinformowania skarżących o okolicznościach, które organ II instancji przyjął za przesłankę do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji zauważył, że zaskarżone postanowienie MWINB zostało wydane w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż odwołanie złożone przez skarżących od decyzji PINB z 25 lutego 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji. W sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zdaniem Sądu, trafnie MWINB wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania wynika, iż decyzja PINB została doręczona skarżącym w trybie art. 43 k.p.a. w dniu 27 lutego 2020 r., a odwołanie skarżących zostało nadane w placówce pocztowej 13 marca 2020 r., co każe przyjąć, iż organ prawidłowo stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącym z dniem 12 marca 2020 r. (czwartek). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. Przewidziana w tym przepisie zastępcza forma doręczenia rodzi domniemanie prawne, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi (por. wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1695/19; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2226/14). Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi, przy czym datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, a nie dzień faktycznego przekazania pisma adresatowi. Nie ma przy tym konieczności badania, czy dorosły domownik, który odebrał przesyłkę, właściwie wywiązał się z obowiązku w tym zakresie. Jeżeli odbierający pismo domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi. Sąd I instancji w tym kontekście zauważył, że skarżący przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przez MWINB nie kwestionowali, iż osoba, która odebrała przesyłkę, była domownikiem, jak również nie kwestionują tej okoliczności w skardze. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 133 i art. 8 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 134 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż organem właściwym do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest organ odwoławczy, tj. organ, który byłby właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji. Organ I instancji w przypadku, gdy nie znalazł podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 132 k.p.a., jest zobowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Sąd stwierdził równocześnie, że wbrew stanowisku skarżących, zaskarżone postanowienie zawiera wyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. J. S. i Ł. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 43 k.p.a. polegające na przyjęciu, że art. 43 k.p.a. opiera się na domniemaniu, że każda osoba wymieniona w tym przepisie, która przyjmuje korespondencję kierowaną do adresata, tym samym podejmuje się oddania jej adresatowi. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący oświadczyli w piśmie z 21 kwietnia 2021 r., że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionej podstawie. Takiego charakteru nie ma bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 43 k.p.a. łączony z przyjęciem przez autora skargi kasacyjnej, że przepisowi temu zostało nadane przez Sąd wadliwe znaczenie normatywne w zakresie zamieszczonych w nim domniemań. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Sposób doręczenia pisma, który został wskazany w art. 43 k.p.a., jest określany mianem "doręczenia zastępczego" i opiera się na założeniu, że jakkolwiek najbardziej optymalnym sposobem udostępnienia adresatowi pisma jest wręczenie pisma adresatowi osobiście, to doręczenie bezpośrednie nie jest w każdym warunkach możliwe i względy ekonomiki postępowania wymagają ustanowienia alternatywnych metod doręczenia pisma. Gdy doręczenie właściwe nie może być zrealizowane, możliwe jest wręczenie pisma odbierającemu, którym jest inna osoba niż adresat, jeżeli podjęła się ona oddania pisma adresatowi. Elementem konstrukcyjnym doręczenia w trybie zastępczym jest podjęcie się przez jedną z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. oddania pisma adresatowi. Odmowa podjęcia się takiego zadania stoi na przeszkodzie przyjęciu, że doszło do odbioru pisma w znaczeniu jego doręczenia ze skutkiem dla adresata. W takim przypadku zastosowanie powinna znaleźć regulacja art. 44 § 1 k.p.a., tj. pismo powinno zostać złożone przez operatora pocztowego w placówce pocztowej i odpowiednio awizowane. Wymaga przypomnienia, że doręczenie przewidziane w art. 43 k.p.a. jest skuteczne, przy założeniu spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w chwili, w której pismo odbierze osoba w nim wskazana, niezależnie od tego, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi. Ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminu procesowego wynikającego z dokonania doręczenia. Wykazanie, że osoba, która odebrała pismo, w szczególności dorosły domownik, pomimo zobowiązania się do jego oddania, nie przekazała pisma adresatowi lub uczyniła to ze znacznym opóźnieniem mającym wpływ na zachowanie terminu przez adresata pisma, może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu. Autor skargi kasacyjnej, podważając zaakceptowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 43 k.p.a., stwierdził, że zastosowanie ww. przepisu nie powinno opierać się na domniemaniu, iż każda osoba wymieniona w art. 43 k.p.a., która przyjmuje korespondencję kierowaną do adresata, tym samym podejmuje się oddania jej adresatowi. Tak sformułowane stanowisko pozostaje jednakże nieuprawnione, ponieważ nie może budzić wątpliwości, że założeniem konstrukcyjnym doręczenia zastępczego, na jakim zdecydował się oprzeć ustawodawca na gruncie art. 43 k.p.a., jest przyjęcie, iż osoba odbierająca pismo, potwierdzając odbiór pisma w formie pokwitowania odbioru przesyłki rejestrowanej zgodnie z przepisami prawa pocztowego, uzewnętrznia tym zachowaniem akt woli oddania pisma adresatowi. Przyjęcie przesyłki rejestrowanej przez osobę deklarującą się jako domownik służy przekazaniu jej adresatowi. Taki jest cel pokwitowania odbioru, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw, by ze wskazywanym przez autora skargi kasacyjnej faktem "przyjęcia korespondencji kierowanej do adresata" miało nie być wiązane domniemanie, że za tym działaniem stoi wola oddania pisma adresatowi. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie wskazuje się, że art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., II GSK 208/09, ONSAiWSA 2011/2/37). Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 1270/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., II OSK 2334/19; wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., II OSK 2900/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2226/14; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2408/11) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor sprzeciwił się twierdzeniu, że data doręczenia decyzji PINB z 25 lutego 2020 r. skarżącym została w sposób wystarczający wyjaśniona w ramach postępowania przeprowadzonego rozpoznawczego. Podniesienie tego rodzaju zarzutu nie łączy się jednakże w sprawie z powołaniem w podstawie skargi kasacyjnej przepisów kształtujących sposób wywiązania się przez organ z obowiązku, który miał zostać w kontrolowanym postępowaniu niedochowany. Zastrzeżenia skarżących mające na celu wykazanie, że oddalenie skargi na postanowienie MWINB pozostaje wadliwe, cechują się ogólnikowością mającą bezpośredni wpływ na ich skuteczność. Argumentacja skargi kasacyjnej nie kwestionuje tego, że osoba, która podpisała się na potwierdzeniach odbioru przesyłek zawierających decyzję PINB z 25 lutego 2020 r. w miejscu zamieszkania skarżących podczas ich nieobecności, jest dorosłym domownikiem (k. 38 i 39 akt). Niewystarczające do podważenia kontrolowanego rozstrzygnięcia jest sprowadzenie uwag skarżących w tym zakresie wyłącznie do twierdzenia, że ustalenie, na którym zdecydował się oprzeć organ, przyjmujące, iż A. S. należy do kręgu osób wskazanych w art. 43 k.p.a., powinno było być przez Sąd zweryfikowane. Rozważania skargi kasacyjnej szeroko analizujące kwestię tego, że nieskuteczne jest doręczenie zastępcze pisma do rąk dorosłego domownika, który nie wyraża woli odebrania pisma i oddania go adresatowi, są zasadniczo trafne, nie pozostają one jednak w wystarczający sposób powiązane z uwarunkowaniami niniejszej sprawy. Nie występują w kontrolowanej sprawie bowiem jakiekolwiek okoliczności, za pośrednictwem których można byłoby podać w wątpliwość to, że A. S. swoim zachowaniem potwierdziła wolę oddania skarżącym odebranej przesyłki i tenże zamiar przyświecał pokwitowaniu przez nią spornej przesyłki. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku ze złożeniem przez pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną oświadczenia o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.