VII SAB/Wa 115/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowskla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. stwierdza, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania M. O. z dnia [...] lutego 2022 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Z. z dnia [...] lutego 2022r; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania o którym mowa w punkcie I nie miało miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. O. w dniu 9 maja 2022 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] lutego 2022 r. nr [...], zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 2 k.p.a. przez znaczne przekroczenie ustawowych terminów w rozpatrzeniu odwołania. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania rozstrzygnięcia, w razie wydania aktu po wniesieniu skargi, wymierzenie grzywny uwzględniając, że organ posiadał kompletne akta, a wystąpił do Sądu o ich wypożyczenie; o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, zgodnie z uznaniem Sądu; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że podejmowane czynności potwierdzają, że sprawa wszczęta 14 sierpnia 2019 r. stała się niewygodna dla organów, gdyż samowoli dopuściła się Gmina S.. Podkreślił, że odwołanie złożył 25 lutego 2022 r. (wpływ do organu 3 marca 2022 r.), które 7 marca 2022 r. przekazano do WINB z kompletnymi aktami. PINB w zawiadomieniu z 19 stycznia 2022 r. poinformował, że oryginały akt są się w WSA w Warszawie, ale posiada ich kserokopie, które może udostępnić. Następnie podniósł, że 4 maja 2022 r. odebrał pismo WINB z 19 kwietnia 2022 r. skierowane do WSA potwierdzające, że organ po miesiącu bezczynności, wystąpił do Sądu o wypożyczenie akt. Zdaniem skarżącego, skoro organ miał kompletne akta, co wynika z pisma z 7 marca 2022 r. i załączonego wykazu dokumentów, to działanie organu jest spóźnione i pozorne, zbędne i niemające oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyłącznie obliczone na zwłokę. Strona powinna być informowana o terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 lub § 2 k.p.a., czego organ nie uczynił, jak i nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Zdaniem skarżącego, WINB błędnie interpretuje art. 36 § 2 k.p.a. wskazując na potrzebę wypożyczenia akt z Sądu, jako przyczynę niezależną od organu. Taką przyczyną byłaby zwłoka związana z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie innego organu, (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2001 r., SAB 1/01, LEX nr 54739; z 16 listopada 2011 r. I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Skarżący zaznaczył, że decyzję z 14 lutego 2022 r. PINB wydał na podstawie tych samych odpisów akt, które przekazał do WINB 7 marca 2022 r., gdyż oryginały przesłał do Sądu 28 października 2021 r. Skoro PINB wydał decyzję w oparciu o odpisy akt, to i WINB powinien wydać rozstrzygnięcie. Następnie, powołując się na orzecznictwo i literaturę wyjaśnił pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny wiąże się z niezasadnym przedłużeniem postępowania odwoławczego, pomimo posiadania akt. Organ po otrzymaniu odwołania, obowiązany był do niezwłocznego podjęcia czynności, a nie czekania na upływ terminu. Celowe przedłużanie postępowania winno być napiętnowane poprzez zastosowanie środków represyjno-dyscyplinujących. Podkreślił, że wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej ma związek z celowym przedłużaniem postępowania, a zwłoka w wydaniu decyzji z mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane wywołuje ujemne skutki dla skarżącego, gdyż mimo własności działki nr [...], nie może z niej korzystać. Przy koszeniu trawy na styku z pasem drogowym wykonanym z kruszywa, narażony jest na odpryski kamieni po kończynach dolnych, powodujące dolegliwości bólowe. Dodał, że celowe nierozpatrzenie ponaglenia z 4 lutego 2022 r. pozbawiło go prejudykatu z art. 417 § 3 Kc, roszczenia o naprawienie szkody. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 18 marca 2022 r. przesłano odwołanie, jednak wyłącznie z kopiami akt. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. organ zwrócił się do Sądu o ich wypożyczenie, który 9 maja 2022r. poinformował, że akta zwrócono do PINB 19 kwietnia 2022 r. Pismem z 16 maja 2022 r. organ zwrócił się do PINB o akta, który 26 maja 2022 r. poinformował, że znajdują się w WSA. Z uwagi na powyższe 31 maja 2022 r. WINB zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt. W piśmie z 10 czerwca 2022 r. Sąd poinformował, że ze względu na wyznaczony termin posiedzenia w 15 czerwca 2022 r. wypożyczenie jest niemożliwe. Zdaniem WINB, zarzut bezczynności i przewlekłości nie znajduje zatem uzasadnienia. Organ wskazał, że w każdym z ww. pism (kierowanych też do skarżącego), w których zwracał się o wypożyczenie akt informował o wstrzymaniu terminu określonego w art. 35 k.p.a. do uzyskania akt niezbędnych do rozpatrzenia odwołania. Stwierdził, że brak oryginałów akt (w tym decyzji nr 46/22) uniemożliwiał rozpoznanie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm. - dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 pkt 1 definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przywołanych definicji wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na mocy art. 36 § 1 k.p.a. Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest ku temu przeszkód. Innymi słowy bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawy nie załatwiono, a przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Podkreślić również trzeba, że w świetle art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Sąd jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak sformułowano skargę (zob. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22;- CBOSA.. Terminy załatwiania spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przyjmuje się, że przez przewlekłość postępowania należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Sąd powinien ustalić jego przebieg. Ocenić, czy okoliczności wskazują na przewlekłość, czy działanie to jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu. Sąd powinien również dokonać analizy rodzaju i terminów podejmowanych czynności, uwzględniając charakter i stopień skomplikowania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że bezczynność WINB w rozpatrzeniu odwołania skarżącego ustała w związku z wydaniem decyzji w dniu 11 października 2022r. nr 1083/22. W takim przypadku - zgodnie z uchwałą NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Przedmiotem kontroli Sąd uczynił przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez WINB, uruchomionego odwołaniem skarżącego, która wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu 18 marca 2022r. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością jaką podjął WINB po otrzymaniu odwołania było wystosowanie w dniu 19 kwietnia 2022r., a więc po upływie jednego miesiąca pisma do WSA w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt. Odpowiedź na to pismo organ otrzymał w dniu 9 maja 2022r. Sąd poinformował, że zawrócił akta do PINB przy piśmie z 19 kwietnia 2022r. W dniu 10 maja 2022r. do organu wojewódzkiego wpłynęło ponaglenie. Następnie, w dniu 16 maja 2022r. WINB przekazał ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym samym dniu zwrócił się do PINB o przesłanie akt sprawy. Następnie w dniu 31 maja 2022r. w dwóch pismach informuje WSA, że nie rozpoznał odwołania oraz zwrócił się ponownie o wypożyczenie akt. W dniu 1 czerwca 2022r. do organu wpłynęła odpowiedź PINB, że Sąd nie zwrócił akt przy piśmie z 19 kwietnia 2022r., bowiem dołączył je do sprawy VII SAB/Wa 43/22. Wbrew zarzutom skargi, kilkukrotnie organ informował - w trybie art. 36 § 2 k.p.a. - o zwłoce w rozpoznaniu odwołania wskazując, że rozpoznanie to nastąpi po upływie 14 dni od dnia otrzymania dokumentacji (pisma z 16 maja 2022r., z 31 maja 2022r., z 14 lipca 2022r. W dniu 11 października 2022r. organ wydał decyzję. Z przebiegu postępowania wynika zatem jednoznacznie, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oczekiwał na oryginały akt administracyjnych. Wskazać w tym miejscu trzeba na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że brak akt administracyjnych (ani bierne oczekiwanie na ich zwrot) nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii, w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (zob. wyroki: NSA z 24 marca 2021r., II OSK 1917/20; WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021r., II SAB/Wr 1/21, LEX nr 3212165; WSA w Warszawie z 17 marca 2021r. I SAB/Wa 266/20, LEX nr 3284761; WSA w Warszawie z 11 marca 2021r. IV SAB/Wa 1083/20, LEX 3172719. Z tej przyczyny Sąd uznał, że postępowanie odwoławcze było prowadzone w sposób przewlekły (pkt I wyroku). Biorąc pod uwagę, że odwołanie wpłynęło do organu w dniu 18 marca 2022r., a decyzja zapadła w dniu 11 października, to organ pozostawał w 7 miesięcznej zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Niemniej, zdaniem Sądu, przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. "Rażące" naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, wyjątkowych. Należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące. Zdaniem Sądu WINB nie można przypisać celowego działania, czy złej woli w rozpoznaniu sprawy, jak podnosił skarżący, wiążąc zwłokę w załatwieniu sprawy z inwestorem- Gminą S. W konsekwencji Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a więc możliwością, z której może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 26/19, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 111/20, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 75/20 - CBOSA). Sąd podkreśla ponadto, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2022 r, sygn. akt II SAB/Wr 468/22, LEX nr 3420913). Skoro Sąd nie orzekł o nałożeniu grzywny, to tym samym nie uznał konieczności uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie przyznania mu kwoty pieniężnej.. Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez NSA w wyroku z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1075/20, że "Sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu". Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Skarżący wskazał jedynie, że przy koszeniu trawy na styku z pasem drogowym wykonanym z kruszywa, narażony jest na odpryski kamieni powodujące dolegliwości bólowe. Zwłoka w rozpoznaniu odwołania, nie pozbawia również skarżącego możliwości wystąpienia z roszczeniem o naprawienie szkody przed sądem cywilnym. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I i II wyroku na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a.; w pkt III wyroku na podstawie art 151 p.p.s.a., a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.