II SA/Gl 986/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.): 1) ustalił E. D. (dalej: "Skarżąca") wysokość zwrotu należności za pobyt M.K. w Domu Pomocy Społecznej w C., ul. [...], w wysokości 4.267,74 zł za okres od 29 marca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. i termin zwrotu do dnia 30 kwietnia 2020 r.; 2) odmówił E. D. udzielenia ulgi w spłacie w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej j.w., w wysokości 4.267,74 zł, za okres od 29 marca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że decyzją z dnia [...] r. została ustalona E. D. odpłatność za pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 700 zł miesięcznie. Strona w okresie od 29 marca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. nie uregulowała należności. W związku z tym faktem powstało zadłużenie na łączną kwotę 4.267,74 zł. Strona pismem z dnia 15 października 2019 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. w sprawie zwolnienia z ponoszenia ww. odpłatności. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oraz zebranej dokumentacji wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi 3.431,99 zł, z kolei kryterium dochodowe 2.103 zł (tj. 701 zł x 300% x 1 os. = 2.103 zł). W związku z powyższym oraz ze względu na fakt, iż zainteresowana posiada emeryturę w kwocie przewyższającej kryterium dochodowe, brak jest podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca stwierdziła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Wniosła o jej zmianę, poprzez uchylenie i zwolnienie od ponoszenia tychże kosztów. Podała, że organ pominął jej sytuację majątkową, finansową i fakt pogarszającego się stanu zdrowia. Nie uwzględnił posiadanych przez stronę zobowiązań finansowych w postaci kredytów bankowych, opłat za media, za mieszkanie, przyszłych zwiększonych wydatków na leki i protezy do oddychania, która jest niezbędna przy bezdechu sennym. Po odliczeniu zobowiązań stronie pozostaje na życie ok. 1.000 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że prawidłowo zastosowano powołane przepisy prawa. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, z której wynika, że dana osoba zobowiązana jest uiścić określoną należność i z obowiązku tego się nie wywiązała, to właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Nie występuje szczególny przypadek uzasadniający zwolnienie strony z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Skargę na ww. decyzję złożyła E. D., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 i art. 61 u.p.s., poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym odmówieniu skarżącej zwolnienia (także częściowego) z zapłaty poniesionych kosztów przez Gminę (całkowicie bądź częściowo) za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej oraz ustalenie opłaty za ww. pobyt w wysokości 700 zł miesięcznie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sytuacja rodzinna zobowiązanej, brak dostarczenia decyzji o umieszczeniu M. K. w DPS oraz zasady współżycia społecznego sprzeciwiają się obciążaniu jej (także częściowo) koniecznością ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnych okoliczności oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności dowodom wskazującym, iż to negatywne zachowanie pensjonariuszki M. K. względem skarżącej, doprowadziły E. D. do zaciągnięcia wielu zobowiązań finansowych (kredytów), których to spłata dotkliwie obciąża budżet domowy, agresywne i wulgarne zachowanie pensjonariuszki, a głównie odmowa sprawowania opieki przez skarżącą skutkowało umieszczeniem M. K. w DPS. W uzasadnieniu podano m. in., że wadliwe jest rozstrzygniecie ustalające obowiązek i jednocześnie odmawiające zwolnienia od tego obowiązku w jednej decyzji kończącej jedno postępowanie administracyjne. Nie można rozstrzygać w przedmiocie zwolnienia od obowiązku w sytuacji, gdy obowiązek ten nie został jeszcze skonkretyzowany decyzją ostateczną. Organ nie uznał słuszności racji skarżącej, a skarżąca, jako jedyna z rodzeństwa, opiekowała się matką, odwiedzała ją przez okres pół roku w szpitalu, zabezpieczała jej wydatki na leki, leczenie i rehabilitację. Następnie poniosła bardzo wysokie koszty, aby adaptować swoje mieszkanie do możliwości zamieszkania matki w tymże mieszkaniu, na co M.K. wyrażała zgodę. W ocenie skarżącej matka już wcześniej wykazywała zaburzenia [...] i oznaki choroby [...], co przyczyniło się do jej umieszczenia w DPS. Niemniej skarżąca w dalszym ciągu jest zdecydowana opiekować się matką w swoim mieszkaniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10, stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, przez wymienione w tych przepisach osoby. Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja, z której wynika, że dana osoba zobowiązana jest uiścić określoną należność i z obowiązku tego się nie wywiązała, to właściwą drogą wyegzekwowania takich należności jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Dopiero więc poniesienie przez gminę opłat - w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych do zwrotu kwoty – powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji. Stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s. "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty." Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 lipca 2020 r., I OSK 3349/19, "(...) decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. Takie rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, iż strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony (...). Nawet zatem trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze »szczególnym przypadkiem«, o którym mowa w tym przepisie. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności." Z zebranej dokumentacji wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi 3.431,99 zł. W związku z powyższym oraz ze względu na fakt, że zainteresowana posiada emeryturę w kwocie przewyższającej kryterium dochodowe, brak jest podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Ma rację SKO, że okoliczność spłacania rat kredytów bankowych i poniesionych kosztów związanych z utrzymaniem domu przez Stronę, nie mogą mieć wpływu na zastosowanie wnioskowanej ulgi, gdyż organ administracji publicznej nie powinien co do zasady przejmować zobowiązań strony. Ponadto, w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. raty kredytów, zaciągniętych pożyczek i kosztów związanych z utrzymaniem domu nie odlicza się od dochodu i nie mają wypływu na ustalenie dochodu rodziny. Wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 ustawy ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania ich zwrotu, jest bowiem jednym postępowaniem. W jego ramach konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gl 1072/19). Rozstrzygnięcie w tym zakresie było konieczne w sytuacji, kiedy skarżąca podnosiła niemożność ponoszenia ww. zobowiązań. Kwestia zasadności umieszczenia osoby w DPS (i ewentualnie możliwości opieki nad nią w osobiście w warunkach domowych) nie może tu być rozpatrywana, bowiem w świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest odrębnym rozstrzygnięciem. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 59, 61, 104 ust. 3 i 4 u.p.s., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.