II GSK 1526/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 765/10 w sprawie ze skargi A. E. P. Spółka z o.o. - wspólnika spółki cywilnej "S. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem rozpoznając sprawę ze skargi A. E. P. spółki z o.o. w B. – wspólnika spółki cywilnej S. A. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy- S. A. spółka cywilna jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową. Odwołanie od decyzji wniósł, działający w imieniu spółki P. M. kwestionując obszar zatwierdzony do przyznania płatności. Dyrektor M. Oddziału ARiMR w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. W związku z tym stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało błędnie wszczęte, i od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. W ocenie organu skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej to nie może zostać beneficjentem płatności. Nie można było również przyznać płatności, o którą wnosiła spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można było potraktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, albowiem jako wnioskodawców wskazano spółkę cywilną. II Sąd I instancji wyjaśniając powody uchylenia decyzji organów obu instancji w pierwszej kolejności podniósł, iż podziela pogląd co do braku po stronie spółki cywilnej osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej czy układowej. Zdolność taką, w ocenie Sądu, posiadają wspólnicy spółki. Nie przesądza to jednak o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że organy Agencji mimo jasnych zapisów dotyczących nadawania numerów identyfikacyjnych producentom rolnym zawartych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów) i wbrew ich treści nadały spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Następnie numer ten został użyty do określenia spółki jako wnioskodawcy w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, co doprowadziło do wprowadzenia w błąd wspólników tej spółki co do tego, że spółka cywilna jest traktowana jako producent rolny uprawniony do otrzymania pomocy finansowej. Wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i wywołanego działaniami samej Agencji, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, tj. zasady określonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji gdyby nie doszło do naruszenia powołanej zasady i gdyby organ dostrzegając swój błąd poinformował o tym wspólników spółki cywilnej to mogłoby to im pozwolić na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy uznając, iż spółka cywilna nie mogła być stroną w sprawie przyznania płatności rolniczych, wydając decyzję o umorzeniu postępowania dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3, art. 29 i 30 k.p.a. wobec niezastosowania procedury wezwania do usunięcia braków, określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że jednym z wymogów formalnych podania (wniosku) zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest wskazanie, od kogo on pochodzi. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu przekonaniem, stroną nie jest, to organ ten powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powinien był wezwać wnoszących go do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ II instancji. W ocenie Sądu nie doszło bowiem w trakcie postępowania przed organami do żadnego zdarzenia prawnego czy żadnej czynności prawnej, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, a która powodowałaby, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Za okoliczność taką nie mogła być w szczególności uznana zmiana poglądu organu w zakresie zdolności spółki cywilnej do występowania w postępowaniu jako strony. Jako odstawę prawną wyroku Sąd i instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). III Skargą kasacyjną Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z: a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (WE) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, dalej: rozporządzenie nr 1782/2003 oraz w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170 poz. 1051, dalej: ustawa o płatnościach) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu przyznania płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika; b) art. 29 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz nie mająca statusu rolnika; c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu; d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższym wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów; e) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę; f) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 18 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, że spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się przyznanie płatności obszarowych. Podnosząc te zarzutu skarżący organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji o przyznaniu płatności i umarzająca postępowania w przedmiocie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej. Umarzając postępowanie przed organem I instancji organ odwoławczy powołał u podstaw decyzji przepis art.105 § 1 k.p.a.. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.18 ust.1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Przepis ten przesądza więc, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 2 zawiera legalną definicję pojęć w niej użytych. W stanie prawnym wiążącym dla sprawy definiując pojęcie rolnika ustawa stanowiła, że użyte w jej przepisach określenie "rolnik" oznacza rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 (art.2 pkt 7 ustawy o płatnościach). Zgodnie natomiast z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 1782/2003. Z tego względu za błędny uznać należało pogląd i organu, którego działanie zaskarżono i Sądu I instancji, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych są wspólnicy spółki, a nie spółka cywilna. Skoro zatem wniosek o przyznanie płatności obszarowych złożyła spółka cywilna, a okoliczność ta nie jest kwestionowana, to zgodnie z art.18 ust.1 ustawy o płatnościach w związku z art.2 pkt 7 tej ustawy wniosek pochodził od podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła, bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a.. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1lit c p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.