IV SA/Wr 751/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Komendant Powiatowy Policji w S. (dalej jako Komendant Powiatowy lub organ pierwszej instancji), rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], zwolnił D. B. (dalej jako strona lub skarżący) ze służby w Policji z dniem 31 maja 2019 r. z uwagi na okoliczność, że po upływie 12 miesięcy od zawieszenia w czynnościach służbowych w dalszym ciągu nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, którymi w niniejszej sprawie było przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstw oraz zapadnięcie nieprawomocnego jeszcze wyroku skazującego. Po wyczerpaniu przysługujących skarżącemu środków odwoławczych złożył on w dniu 18 maja 2021 r. wniosek o uchylenie powyższego rozkazu personalnego, a następnie o ponowne przyjęcie do służby w Policji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że przedmiotem toczącego się wobec niego postępowania karnego były czyny prywatnoskargowe, wynikające z konfliktu sąsiedzkiego i popełnione poza służbą. Sąd Okręgowy we W. wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył postępowanie karne i stwierdził, że orzeczenie takie nie przekreśla uprawnienia skarżącego do dalszej służby w Policji. Chciałby zaś on do niej wrócić ze względu na spełnienie zawodowych ambicji i planów, dotychczasowe wzorowo wykonywane obowiązki oraz możliwość wykorzystania swojej wiedzy i umiejętności. Tym bardziej, że zwolnienie ze służby nastąpiło z przyczyn formalnych, tj. po upływie 12 miesięcy od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej w skrócie u.P.), odmówił uchylenia własnego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Na wstępie organ pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona decyzja mogłaby być uchylona w trybie art. 155 k.p.a. m.in. wówczas, gdyby za tym przemawiał interes społeczny. W niniejszej zaś sprawie przesłanka ta – równorzędna z interesem służby – nie była spełniona, albowiem wobec skarżącego toczyło się postępowanie karne, w którym przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw z art. 190 § 1, art. 216 § 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1444 ze zm., dalej w skrócie k.k.), i które to postępowanie zostało warunkowo umorzone na okres dwóch lat prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...]. Okoliczność ta świadczy w ocenie Komendanta Powiatowego o nieposiadaniu przez skarżącego nieposzlakowanej opinii i naraża na szwank dobre imię formacji, w której skarżący miałby pełnić służbę. W interesie społeczny pozostaje bowiem, aby policjantami zostawały osoby dające rękojmię godnego reprezentowania Policji i w pełni realizujące stawiane przed nią wymagania. Ponowne przyjęcie skarżącego do służby byłoby również negatywnym przykładem dla pozostałych funkcjonariuszy, zobowiązanych do rygorystycznego przestrzegania prawa i norm etycznych. Odwołując się od wydanego rozstrzygnięcia strona zarzuciła organowi wybiórcze zebranie materiału dowodowego i nierówne traktowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy podobnie jak ona posiadali wyroki warunkowo umarzające postępowania karne i nie zostali zwolnieni ze służby w Policji. Dodała również, że organ pierwszej instancji badając interes społeczny posłużył się jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami i nie nawiązał w żaden sposób do słusznego interesu strony. Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej jako Komendant Wojewódzki, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 6a ust. 2 pkt 1 u.P., decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, bezstronnie, w poszanowaniu zasad ogólnych k.p.a. i z uwzględnieniem czynnego udziału strony w zgromadzeniu materiału dowodowego, z którym skarżący miał okazję się zapoznać i częściowo uzupełnić. Motywy podjętego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji zostały przedstawione w sposób czytelny i konkretny. Nieuwzględnione zaś przez organ pierwszej instancji żądanie dołączenia do akt wykazu funkcjonariuszy, w stosunku do których w okresie minionych 10 lat warunkowo umorzono postępowanie karne, nie pozostawało w żadnej korelacji z podstawą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, a mianowicie upływem 12 miesięcy od momentu zawieszenia go w czynnościach służbowych. Dowód ten nie był zatem istotny dla sprawy, w związku z czym odmowa jego przeprowadzenia była zasadna. W konsekwencji Komendant Wojewódzki przyjął pogląd organu pierwszej instancji, że za uchyleniem badanego rozkazu personalnego nie przemawiał interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który należało przedłożyć nad słusznym interesem skarżącego. W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie: 1) art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie funkcjonariuszy Policji, wobec których prowadzono postępowania karne zakończone warunkowym umorzeniem i powoływanie się na interes społeczny przy jednoczesnym zupełnym pominięciu i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony; 2) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym; 3) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu faktycznym informacji wewnętrznie sprzecznych i nielogicznych oraz poprzez brak uzasadnienia faktycznego do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 sierpnia 2021 r. o odmowie przeprowadzenia dowodów; 4) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu w postaci wykazu ilości funkcjonariuszy jednostki kierowanej przez organ pierwszej instancji, co do których w ostatnich 10 latach warunkowo umorzono postępowanie karne, a który to wykaz miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego. Argumentując powołane zarzuty skarżący podkreślił, że decyzja organu odwoławczego jest ogólnikowa i nieprecyzyjna, a także bezkrytycznie podziela stanowisko organu pierwszej instancji. Tymczasem w sprawie nie zostały zgromadzone wszystkie niezbędne materiały, ani nie odniesiono się do wszystkich istotnych okoliczności. Skoncentrowano się wyłącznie na tym, że skarżący w efekcie przeprowadzonego postępowania karnego utracił nieposzlakowaną opinię, gdyż został uznany winnym zarzucanych mu czynów. Nie wzięto jednak pod uwagę ciężaru gatunkowego sprawy, ani tego że w orzeczeniu sądu karnego wyraźnie stwierdzono brak przeciwskazań do dalszego pełnienia służby w Policji w związku z warunkowym umorzeniem postępowania karnego. Było to zaś na tyle istotne, że w służbie pozostawali policjanci, wobec których również zapadły podobnego rodzaju orzeczenia. Nie wywołało to jednak po stronie organu żadnej reakcji, nawet w zakresie pozyskania do akt stosownej dokumentacji na ten temat, co uzasadnia twierdzenie, że skarżący w niniejszej sprawie nie został potraktowany równo. Organ odwoławczy nie dostrzegł także innych mankamentów postępowania dowodowego (np. brak postanowienia o nienagannej opinii wymaganej dla kandydatów na pracowników ochrony fizycznej) i nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i rzetelny motywów podjętego rozstrzygnięcia z odniesieniem się nie tylko do interesu społecznego, ale nade wszystko do słusznego interesu strony. Przekroczył on tym samym granice uznania administracyjnego. Mając na uwadze wskazane okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.), albowiem organ odwoławczy, mający wiedzę o złożeniu przez stronę wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie sprzeciwił się temu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się w niniejszej sprawie w oparciu o powołany przepis k.p.a., był rozkaz personalny zwalniający skarżącego ze służby w Policji na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.P. Z treści tej regulacji wynika, że policjanta można zwolnić ze służby w Policji w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przyczyną zaś zawieszenia skarżącego było przedstawienie mu zarzutów popełnienia przestępstw z art. 190 § 1, art. 216 § 1 i art. 157 § 2 k.k., które w ówczesnym stanie faktycznym znalazły potwierdzenie w nieprawomocnym jeszcze wyroku skazującym wydanym przez sąd karny pierwszej instancji. Aktualnie skarżący podkreśla, że jego sytuacja prawna uległa zmianie, albowiem po wydaniu rozkazu o zwolnieniu go ze służby, prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne uległo warunkowemu umorzeniu. Ten fakt, a także powołany przez niego fragment orzeczenia sądu karnego o nieprzekreślaniu jego uprawnienia do dalszej służby w Policji, świadczyć mają o dopuszczalności przywrócenia go do służby w tej formacji. W ocenie Sądu, przedstawione przez stronę stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy trafnie spostrzegły, że za uchyleniem rzeczonego rozkazu personalnego nie przemawia interes społeczny. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonych decyzjach, a mającym swe źródło w art. 25 ust. 1 u.P., że służbę w Policji może pełnić wyłącznie osoba o nieposzlakowanej opinii. Taką zaś cechą nie może odznaczać się ten, wobec którego warunkowo umorzono postępowanie karne. Instytucja ta stosowana jest bowiem względem osoby, której wina została dowiedziona w ramach przeprowadzonego przewodu sądowego. I choć osoba taka nie została skazana za popełnione przestępstwo, nie oznacza to wcale, że nie będzie ona ponosiła negatywnych konsekwencji swoich czynów w przyszłości, np. w zakresie możliwości wykonywania niektórych zawodów. Zdaniem Sądu, służbę w Policji winny pełnić osoby odznaczające się poszanowaniem do prawa i porządku publicznego, nie tylko w ramach wykonywanych obowiązków służbowych, ale także w życiu prywatnym. Okoliczność więc, że zarzucane skarżącemu czyny zabronione nie pozostawały w związku z jego służbą w Policji, nie miała w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Również powołany przez skarżącego fragment uzasadnienia wyroku karnego nie stoi na przeszkodzie przyjęciu takiego stanowiska. Niewątpliwie bowiem samo warunkowe umorzenie postępowania karnego nie stanowi przeszkody formalnej do podjęcia i kontynuowania służby w Policji, tak jak jest to w przypadku prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Niemniej jednak wpływa ono na kształtowanie opinii o danej osobie, która w niniejszej sprawie winna być tylko negatywna. Nie mogły temu również przeczyć wskazane przez stronę fakty, jak chociażby postanowienie wydane na potrzeby wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, czy też pozostawanie w służbie funkcjonariuszy, wobec których warunkowo umorzono postępowanie karne. Każdy przypadek należy bowiem rozpatrywać indywidualnie i nie można na podstawie sytuacji innych osób kształtować ogólnej tezy o zgodności uchylenia badanego rozstrzygnięcia z interesem społecznym. Z tej przyczyny twierdzenia skarżącego o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady równości trzeba uznać za niezasadne. Warto także zauważyć, że skoro organ wykazał niewystępowanie w niniejszym postępowaniu wskazanego interesu społecznego, to nie było już konieczności dalszego koncentrowania uwagi na spełnieniu przesłanki słusznego interesu strony. Przepis art. 155 k.p.a. zawiera bowiem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3036/15 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zbędne było więc dążenie do wykazania słusznego interesu strony, zwłaszcza że w istocie nie był on w sprawie kwestionowany. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. mogą być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1651/17 oraz z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18). Organy nie miały zatem obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania słuszności stanowiska skarżącego. Zgromadzony materiał dowodowy, w oparciu o który została wydana kwestionowana decyzja, był wystarczający do ustalenia, że w sprawie nie były spełnione przesłanki uchylenia podjętego względem skarżącego rozkazu personalnego. Nie było zatem konieczności dopuszczenia wszystkich zawnioskowanych przez stronę dowodów, w tym dołączenia do akt sprawy wykazu funkcjonariuszy pełniących służbę, co do których w ostatnich 10 latach warunkowo umorzono postępowanie karne. Dowód ten nie miał istotnego znaczenia dla celu niniejszego postępowania, którym – co należy podkreślić – nie była kwestia spełnienia warunków podjęcia i pełnienia służby, lecz uchylenia wydanego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż sporządzone uzasadnienie w stopniu dostatecznym spełniało wymagania ustawowe, tak co do treści w nim zawartych, jak i poszczególnych elementów koniecznych. Nie można w nim dostrzec postulowanych przez stronę wewnętrznych sprzeczności i nielogiczności, choć oczywiście organ odwoławczy zawsze mógłby w stopniu większym opierać się na własnych ustaleniach, aniżeli oceniać prawidłowość działania organu pierwszej instancji. Niemniej jednak mankament ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, co jest warunkiem koniecznym podjęcia orzeczenia uwzględniającego skargę z przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. W szczególności zaś nie można podzielić stanowiska, że organ odwoławczy odstąpił od uzasadnienia faktycznego postanowienia dowodowego wydanego przez organ pierwszej instancji, jako że w ogóle tego rodzaju obowiązek na nim nie ciążył. Zarzut taki mógłby zostać skierowany co najwyżej do organu pierwszej instancji, gdyby nie treść art. 124 § 2 k.p.a., który wprost stanowi, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienia. W niniejszej zaś sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie zachodzi, albowiem postanowienia dowodowe nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. W myśl zaś art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu. Wówczas rodzi to oczywiście obowiązek ustosunkowania się do nich przez organ odwoławczy, co w niniejszej sprawie miało przecież miejsce. Reasumując powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zasadnie oraz w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego przyjmuje, że za uchyleniem rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby nie przemawia interes społeczny. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.