II GSK 18/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 431/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Gl 431/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] marca 2017r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej p.p.s.a., w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisu art. 92b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), zwanej u.t.d., wyrażającą się w nieprawidłowym uznaniu, iż wskazany przepis nie może odnosić się do naruszeń opisanych w lp. 6. 2.1 oraz 6.1.4 załącznika nr 3 do tej ustawy; 2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tzn.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji faktu, iż organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości działania tachografu cyfrowego w pojeździe o numerze rejestracyjnym [...] w okresie podlegającym kontroli, tj. [...] lutego 2016r., w sytuacji gdy stwierdzenie powyższego niewątpliwie wymagało wiadomości specjalnych, a także dowodu z zeznań świadka - kierowcy [...] na okoliczność przebiegu kontroli, w szczególności, czy do uszkodzenia plomby zamontowanej na czujniku ruchu w tachografie doszło wskutek działań kontrolującego inspektora; b) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku uwzględnienia skargi - wobec przyjęcia, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż kontrolowany przewóz wykonywany przez kierowcę skarżącego odbywał się przy użyciu niedozwolonego urządzenia ingerującego w działanie tachografu, powodującego nierejestrowanie w trakcie jazdy aktywności kierowcy, przebytej drogi i prędkości pojazdu, mimo że nie zidentyfikowano tego rodzaju urządzenia a brak jest związku przyczynowego pomiędzy czytelnością plomby a podłączeniem niedozwolonego urządzenia, co oznacza, że przypisane stronie naruszenie nie znajduje oparcia w żadnym dowodzie znajdującym się w aktach sprawy, a ma jedynie charakter gołosłownego przypuszczenia. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesionej o upływie ustawowego terminu, pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wnioski tej odpowiedzi powtórzył w toku rozprawy sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17). Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656). Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut błędnej wykładni art. 92b ust. 1 u.t.d., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Formułując ten zarzut kasacyjny skarżąca kwestionuje prawidłowość stanowiska organów, a następnie Sądu I instancji, które uznały, że przepis art. 92b ust. 1 u.t.d., normujący wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie przepisów socjalnych, tj. przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, nie ma zastosowania do stwierdzonego w tej sprawie naruszenia nierejestrowania przez kierowcę swojej aktywności na tachografie (choć pojazd w momencie kontroli był w ruchu, zaś kierowca odnotował w tym czasie odpoczynek) oraz wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganej legalizacji, tj. za naruszenia wymienione w lp. 6.2.1. i 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Z tym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki nie sposób się zgodzić. Z jednoznacznej w literalnym brzmieniu treści art. 92b ust. 1 u.t.d. - odwołującego się do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, a także wskazanych w tym przepisie aktów prawa unijnego, zawierających tzw. przepisy socjalne - w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż przepis ten nie ma zastosowania do stwierdzonych w tej sprawie naruszeń. Jak bowiem przyjmuje judykatura art. 92b ust. 1 u.t.d. "nie może mieć zastosowania przy wymierzaniu kary za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wspomniany przepis ma bowiem zastosowanie do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, a nie do ingerencji w działanie urządzeń rejestrujących. Nawet jeżeli celem tej ingerencji było lub miało być w konsekwencji naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, gdyż ich naruszenie nie stanowi przecież warunku ukarania za ingerencję w urządzenia rejestrujące" (tak np. wyrok NSA z dnia 10 października 2029r., sygn. akt II GSK 2635/17, LEX nr 2748551). Ustawodawca nieprzypadkowo ogranicza "możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o art. 92b ust. 1 u.t.d., do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców" (tak. Wyrok NSA z dnia 30 października 2019r., sygn. akt II GSK 2781/17, LEX nr 2750492). Aprobując to stanowisko judykatury nie sposób – jak to czyni skarżąca kasacyjnie – utożsamiać naruszenia nierejestrowania aktywności kierowcy za pośrednictwem urządzenia rejestrującego z naruszeniem przez kierowcę czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i okresów odpoczynków, ustanowionych przecież w celu zapewnienia bezpieczeństwa na drodze wszystkim jej użytkownikom. W tej sprawie organy nie nałożyły kary pieniężnej za naruszenie przez kierowcę przepisów socjalnych, lecz za nierejestrowanie aktywności kierowcy na urządzeniu rejestrującym. Kwestia naruszenia przepisów socjalnych w ogólne nie pojawiła się w tej sprawie, tym bardziej nie jest zrozumiałe formułowanie analizowanego zarzutu, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził kwestionowany tym zarzutem pogląd prawny, jedynie odnosząc się do wniosku dowodowego spółki o przeprowadzenie dowodu z protokołu przesłuchania świadków, sporządzonych w postępowaniu karnym, i wskazując, że zmierzają one do wykazania okoliczności nie mających znaczenia w tej sprawie. Skarżąca spółka nie formułuje jednakże zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a.; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. zarzuty pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, podlegające łącznemu rozpoznaniu z uwagi na ich funkcjonalny związek, również nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Za pomocą tych zarzutów skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć prawidłowość przeprowadzonej w tej sprawie kontroli drogowej na okoliczność uszkodzenia plomby na urządzeniu rejestrującym (tachografie) oraz nieprawidłowość działania tego urządzenia. Podnieść jednak trzeba, że protokół kontroli wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną, uwidaczniającą przerwaną linkę plomby na tachografie, został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Sam protokół kontroli, sporządzony przez uprawnionych funkcjonariuszy publicznych w prawem przewidzianej formie w zakresie przyznanych im ustawowych kompetencji, stanowi zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., któremu przysługuje szczególna moc dowodowa. Jak bowiem stanowi ten przepis dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Na gruncie tego przepisu judykatura przyjmuje jednolicie, że "utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową" (tak np. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 1944/17, LEX nr 2718129, czy wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 2987/15, LEX nr 2357887). "Protokół z kontroli sporządzony przez inspektorów transportu drogowego ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1252/15, LEX nr 2227777). Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, co wymaga aktywności podmiotu kwestionującego treść dokumentu urzędowego. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co w nich urzędowo stwierdzone, nadto przedmiotem oceny, tak jak i inne dowody w postępowaniu prowadzonym przez inne organy (wyrok NSA z dnia 10 maja 2017r., sygn. akt II GSK 1976/15, LEX nr 2412739). Skarżąca kasacyjnie nie podważyła w żaden sposób mocy dowodowej protokołu kontroli, jak i nie wykazała zaistnienia awarii tachografu. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej ma polemiczny charakter z prawidłowym stanowiskiem organów i Sądu I instancji i sprowadza się do twierdzenia, że to funkcjonariusz kontroli uszkodził zabezpieczenie tachografu, zaś organ nie udowodnił, że kierowca stosował jakiekolwiek urządzenie do zakłócania pracy tachografu. Podnieść jednakże należy, że relewantne prawnie okoliczności faktyczne organy ustaliły nie tylko w oparciu o protokół kontroli, ale w oparciu całokształt materiału dowodowego. Kompleksowa ocena tego materiału, a więc ocena wszystkich dowodów we wzajemnej ich korelacji, nie pozwala zarzucić organowi i Sądowi I instancji naruszenia objętych zarzutem przepisów prawa procesowego, a skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej stanowisko co do wadliwości przeprowadzenia kontroli i postępowania dowodowego oraz wyjaśniającego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego poza protokołem kontroli również paragony opłaty za przejazd przez poszczególne bramowice i dane z systemu viaTOLL, a także wyjaśnienia serwisanta, nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że doszło do stwierdzonych w toku kontroli naruszeń. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w momencie kontroli tachograf działał prawidłowo, trudno natomiast dać wiarę, że miał on – wedle twierdzeń skarżącej – ulegać uszkodzeniu wyłącznie w tym czasie, kiedy kierowca na karcie kierowcy odnotował odpoczynek, tym bardziej, że owo uszkodzenie musiałoby nastąpić w nowym urządzeniu, po czterech miesiącach od dnia jego aktywacji. Co istotne w czasie, kiedy kierowca na karcie kierowcy odnotował odpoczynek pojazd przemieszczał się pod kolejnymi bramownicami, za co kierowca gotówką – jak zeznał – uiszczał stosowną opłatę. Skarżąca kasacyjnie pomija też tę istotną okoliczność, że urządzenie tachografu w razie awarii dokonuje samoczynnej rejestracji tego zdarzenia, a kontrolowane w tej sprawie urządzenie nie zarejestrowało żadnego zdarzenia wskazującego na awarię urządzenia. Ponadto urządzenie to zawiera drugi czujnik ABS, który w razie uszkodzenia funkcji rejestracji aktywności kierowcy i pojazdu rejestruje przebieg jazdy. W razie uszkodzenia urządzenia kierowca ma też obowiązek ręcznego wprowadzenia odpowiednich danych co do jego aktywności, co w tej sprawie nie miało jednakże miejsca. Nie jest też logiczne twierdzenie, by miała miejsce awaria tachografu w czasie kiedy pojazd był w ruchu i dlatego nie rejestrował on aktywności pojazdu i kierowcy, podczas gdy kierowca korzystał z odpoczynku zgodnie z zapisem na karcie kierowcy. Oba te zdarzenia wykluczają się wzajemnie. Nie jest też sporne to, iż rzekome uszkodzenia tachografu miały już wcześniej miejsce i zawsze w tym czasie kiedy kierowca miał korzystać z odpoczynku, a pojazd w tym czasie był w ruchu. Wątpliwe są również twierdzenia skargi kasacyjnej co do zatarcia cech legalizacyjnych w wyniku działania czynników atmosferycznych po czterech miesiącach aktywacji urządzenia tachografu. Natomiast serwisant stwierdził ślady mechanicznego uszkodzenia sześciokątnej plomby nadajnika impulsatora zamontowanego na skrzyni biegów pojazdu, co wskazuje jednakże na niedozwoloną manipulację w urządzenie. Bez znaczenia jest przy tym w jaki sposób doszło do tej ingerencji, jak i fakt, że funkcjonariusz nie znalazł żadnego magnesu lub innego urządzenia zakłócającego pracę tachografu. Nie jest bowiem jego rolą poszukiwanie sposobu uszkodzenia tachografu, a jedynie to, iż nie rejestrował on pełnej aktywności kierowcy i pojazdu. Słusznie też podniósł Sąd I instancji, że po wymianie implusatora skrzyni biegów nie było możliwe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność działania tachografu w dniu kontroli, ale nie było to również konieczne w świetle powyższych niewątpliwych ustaleń faktycznych. Wobec podpisania przez kierowcę protokołu kontroli bez zastrzeżeń i jego przesłuchania nie zachodziła konieczność jego ponownego przesłuchania. Strona - stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. – "posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które organ powinien każdorazowo rozważyć, pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń" (tak wyrok NSA z dnia 22 października 2019r., sygn. akt II GSK 2758/17, LEX nr 2744723, czy wyrok NSA z dnia 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 528/18, LEX nr 2742440). Jednakże skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dostatecznych argumentów uzasadniających konieczność przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Natomiast ich przeprowadzenie - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie było celowe ani racjonalne, a w zakresie opinii biegłego wręcz możliwe po zdemontowaniu impulsatora. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).