II OSK 1384/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. spółki jawnej z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1224/20 w sprawie ze skargi F. spółki jawnej z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr SKO.415/322/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1224/20, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej ".F. sp. j. w R.", wpisuje "F. spółki jawnej z siedzibą w R. ", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 30 lipca 2020 r., znak: AR.6730.55.6.2020.IB55, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz F. spółki jawnej z siedzibą w R. kwotę 1054 (jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1224/20, oddalił skargę F. [...] spółki jawnej z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr SKO.415/322/2020, w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 21 lutego 2020 r. F. [...] sp.j. z siedzibą w R. (Spółka) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego z częścią hotelowo-konferencyjną, handlowo-usługową, apartamentowo-mieszkalną, usługowo-biurowo-handlową oraz gastronomiczną i rekreacyjną (SPA), a także parkingiem wielopoziomowym i przykryciem rzeki [...] na działce nr [...] w R. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r., nr AR.6730.55.6.2020.IB55, na podstawie art. 101 § 1 i § 3, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. "10 pkt 2 ust. 8", art. 2 pkt 6, art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, zwana dalej: "u.p.z.p."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, do - jak podał w rozstrzygnięciu - "czasu uchwalenia planu". Organ wskazał, że Gmina Miasto [...] posiada Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalone uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Objęte wnioskiem działki, zgodnie z ustaleniami ww. Studium, położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona/uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe - tj. obszary, na których przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Zdaniem Prezydenta, powyższy zapis spełnia przesłanki do uznania terenu za obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obligujący organ do zawieszenia postępowania, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 62 ust. 2 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając, co do zasady, stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji planowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W takim przypadku postępowanie zawiesza się aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwieństwie do uregulowania zawartego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest to więc zawieszenie postępowania administracyjnego następujące obligatoryjnie i w zasadzie bezterminowo. Co istotne, u.p.z.p. nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Jednakże zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Zdaniem Kolegium, w świetle wskazanego unormowania nie ulega więc wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem wyłącznie z przepisów odrębnych, lecz w tym przypadku z przepisów u.p.z.p. Nie budzi więc wątpliwości, że zaistniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie, w oparciu o art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie Kolegium złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 i art. "10 ust. 2 i 8" u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec przewidzianej w Studium funkcji oznaczonej jako "obszar zieleni urządzonej, uzupełniająco parkingi, ciąg pieszo rowerowy, parki dzielnicowe" bez oznaczenia, że obszary te objęte są obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub że są to obszary przestrzeni publicznej; 2) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z ustaleniami analizowanego Studium, działki skarżącej położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona/uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe. Słusznie przyjęty zatem organy administracji obydwu instancji, że na wskazanym obszarze przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Ponadto rację ma Kolegium, że u.p.z.p. nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Mając zaś na uwadze art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ulega wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Zasadnie wskazał zatem organ odwoławczy, że obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem wyłącznie z przepisów odrębnych, lecz w tym przypadku z przepisów u.p.z.p. Powyższa konstatacja oraz treść art. 62 ust. 2 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zawieszenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej i prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje zatem wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej. Wobec powyższego, aby można było mówić o obowiązku gminy w zakresie sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uznanego za obszar przestrzeni publicznej, obszar taki musi zostać określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd zaznaczył, że jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (art. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy, mogłyby uniemożliwić, tak przewidywane w studium ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. "174 pkt 1 i 2" p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 i art. "10 ust. 2 ust 8" u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] obszaru przestrzeni publicznej - w sytuacji braku określenia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...], że obszar zieleń urządzona/uzupełniająco parkingi, ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe zaliczone są do obszarów przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie kwestionuje obowiązku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów przestrzeni publicznej, jednak obszary te powinny być jednoznacznie wskazane w treści Studium, ponieważ wiążą inwestora i Gminę, mimo braku przymiotu prawa powszechnie obowiązującego. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, iż jej działki znajdują się na obszarze, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Podkreśliła, że w załączniku nr [...] do Studium określono obszar usług publicznych (zgodnie z legendą), jako teren zaznaczony liniami poziomymi koloru różowego (fuksja). Ponadto, określono obszary usług publicznych lokalnych oraz centra usług centrotwórczych o charakterze publicznych, lokalnych i ponadlokalnych. Obszary te zostały określone znakami graficznymi (linie o różnym przebiegu) a nie jako obszar wyodrębniony jednolitym kolorem. Rada Gminy nie ujęła w treści Studium specjalnych uregulowań w zakresie określenia obszarów przestrzeni publicznej oraz obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do obszaru działek skarżącej kasacyjnie odnosi się jedynie treść załącznika graficznego stanowiącego integralną część Studium. Obszar działki wnioskodawców jest w treści tego załącznika objęty kolorem zielonym, jednak bez znaków graficznych w postaci linii ukośnych symbolizujących tereny publiczne, zgodnie z opisem zawartym w legendzie na załączniku nr [...]. W tej sytuacji należy przyjąć, że Rada Gminy nie włączyła tego obszaru do przestrzeni publicznych wymagających uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zaplanowanie inwestycji na tak oznaczonym terenie nie jest przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż w odniesieniu do tej strefy nie ma obowiązku sporządzania planu miejscowego. Dodatkowo Spółka wskazała, że przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta [...] odmiennie interpretował zapisy Studium, bowiem decyzją z dnia 4 listopada 2009 r., znak AR.I.55.7331/19/09, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia pod nazwą - Budynek hotelowy z częścią usługowo- gastronomiczną wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach [...] obr. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do tej decyzji wynika, że Gmina Miasto [...] posiada Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., a projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze zieleni urządzonej/uzupełniająco parkingi (ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe). Zapisy Studium w zakresie tego obszaru nie uległy zmianie. Zatem Prezydent Miasta [...] uznał, że wskazany przez inwestora teren planowanej inwestycji położony jest poza strefami publicznymi, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 2 i art. 10 ust. 2 ust. 8 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] obszaru przestrzeni publicznej jest w pełni zasadny. W sprawie nie ma sporu co do tego, że istnieje obowiązek zawieszenia postępowania, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spór sprowadza się do tego, czy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w sytuacji gdy brak jest w studium jednoznacznego określenia, że dany obszar zaliczany jest do obszarów przestrzeni publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Ma to szczególne znaczenie dla oceny prezentowanego w skardze kasacyjnej zapatrywania, że wniosek skarżącego nie dotyczył obszaru przestrzeni publicznej, o którym mowa w przywołanym przepisie. W świetle definicji wspomnianego obszaru, zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest nim obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami oraz, co szczególnie jest istotne w rozpatrywanej sprawie, formalne, łączące się z określeniem danego obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony jednoznacznie w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 3979/19). W rozpoznawanej sprawie trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Rada Gminy Miasta [...], w treści Studium zagospodarowania przestrzennego nie zawarła specjalnych unormowań w zakresie określenia obszarów przestrzeni publicznej oraz obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W treści załącznika graficznego nr [...] do Studium, stanowiącego jego integralną część, nieruchomości objęte zaplanowaną inwestycją oznaczone są kolorem zielonym. Jednocześnie z legendy do tegoż załącznika wynika, że w zakresie oznaczenia przestrzeni publicznej oraz obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto oznaczenie w postaci poziomych linii koloru różowego oraz różne oznaczenia graficzne (linie o różnym przebiegu), na co zwraca trafnie uwagę autor skargi kasacyjnej. Tym samym powstaje uzasadniona wątpliwość, czy brak oznaczenia w treści graficznej Studium zagospodarowania terenu obszaru inwestycyjnego, jako obszaru przestrzeni publicznej uprawniało do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Zauważyć także należy, że powyższa okoliczność podnoszona była zarówno w zażaleniu, jak i w skardze do Sądu I instancji i żaden z wymienionych podmiotów się do niej nie odniósł. Rozpatrując sprawę organ I instancji rozważy zatem powyższe zagadnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia strony skarżącej.