II SA/Gl 1027/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji jednootworowej kanalizacji światłowodowej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] r. Prokurator Okręgowy w K. (dalej: Prokurator), działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wniósł sprzeciw od decyzji Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] r., zezwalającej Z. M. na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej we wskazanych odcinkach dróg publicznych. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) stwierdziło nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej obszaru skrzyżowania drogi powiatowej DP nr [...]ul. [...]i ul. [...] w N., Gmina [...], z pasem drogi ekspresowej [...]. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało m.in., że w dniu [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji. SKO postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/GI 453/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę GDDKiA na postanowienie SKO z dnia [...] r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 139/19. SKO wskazało przy tym, że istotą tych rozstrzygnięć była kwestia legitymacji do wystąpienia (zainicjowania) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. SKO zauważyło dalej, że sprzeciw Prokuratora opiera się m.in. na przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując się na art. 18 ust. 1, pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), zwanej dalej u.d.p., SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, dla odcinka drogi, gdzie teren inwestycji krzyżował się z pasem drogi ekspresowej [...]. Tym samym na odcinku, gdzie te dwie drogi się krzyżują, właściwym do wydania decyzji był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem w tej części kwestionowana decyzja jest nieważna. Odnosząc się z kolei do zarzutu Prokuratora o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, SKO stwierdziło, że inkryminowana decyzja wydana została na wniosek Z.M. i organ I instancji wydał tę decyzję kierując ją do tego właśnie wnioskodawcy. Na skutek wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. Podtrzymało przy tym stanowisko, że z racji braku regulacji szczegółowej w u.d.p., pojęcie strony musi być rozpatrywane przez pryzmat art. 28 k.p.a. Należało zatem uznać, że stroną jest podmiot, który złożył wniosek. W skardze na powyższą decyzję Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że skierowanie decyzji Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] r. do ""A" " było prawidłowe i nie spowodowało jej nieważności; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia [...] r., podczas gdy brak było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powołano się m.in. na wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3/18, w którym wyrażono pogląd, iż projektant nie dysponuje własnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie może on być uznany za stronę postępowania administracyjnego. Prokurator zauważył przy tym, że w złożonym przez Z. M. wniosku wskazano na osobę inwestora, tj. "B" (dokładniej M. P., prowadzący działalność gospodarczą jako "B" ). Od początku było zatem wiadomo, że Z. M. nie przypisuje sobie tego statusu. Skarżący zaznaczył, że zagadnienie to było przedmiotem nie tylko wyżej wymienionego judykatu, lecz pojawiało się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym już wielokrotnie, za każdym razem będąc jednolicie rozstrzygane. Jako przykłady wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/09 oraz wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 281/99. Skarżący dostrzegł, że orzeczenia te wydawane wprawdzie były na gruncie ustawy Prawo budowlane, jednak w jego ocenie nie inaczej należy traktować to zagadnienie na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko organ dodał, że w zakresie określenia statusu strony postępowania, analogii należałoby raczej poszukiwać w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, aniżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne, natomiast spór koncentruje się wokół kwestii, czy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez zarządcę drogi decyzji z dnia [...]r., prawidłowo określono krąg stron postępowania administracyjnego (w szczególności adresata tej decyzji), które następnie było przedmiotem oceny dokonywanej przez organ z perspektywy przesłanki stwierdzenia nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Normą o zasadniczym znaczeniu dla ustalenia, czy konkretny podmiot może uzyskać status strony postępowania, czy też nie, jest art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega żadnej wątpliwości, że nie chodzi tu o subiektywne przekonanie kogokolwiek o przysługującym mu statusie strony, lecz o kryteria o charakterze obiektywnym, a więc przepis prawa, z którego można wywieść istnienie normatywnie sankcjonowanej więzi pomiędzy wynikiem postępowania a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W istocie więc status strony postępowania administracyjnego to swoiście pojmowane prawo podmiotowe o charakterze publicznym, rozumiane w ten sposób, że istnieje konkretna norma przewidująca uzyskanie określonych uprawnień w drodze postępowania administracyjnego (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2018, s. 276 – 277). Zarazem, pomimo braku jednoznacznej definicji tego interesu można opisać jego cechy, do których zaliczyć trzeba realność (poza ustawowo wskazanymi przypadkami nie można wywieść tego interesu np. z ekspektatywy nabycia prawa), indywidualność (kwantyfikacja interesu do ściśle oznaczonego podmiotu lub ich grupy), konkretność (chodzi o zidentyfikowanie uprawnienia lub uprawnień których treść lub istnienie zależeć będą od wyniku postępowania administracyjnego) oraz legalność (a więc oparcie w przepisach obowiązującego prawa – por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 114/07). Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia istnienia interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Ten bowiem, jak zostało to już wcześniej powiedziane, musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy, tego rodzaju normą był art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie stanowi wstępny etap ewentualnej inwestycji, która znajdzie się w pasie drogowym i samo w sobie nie kreuje żadnego uprawnienia o charakterze materialnoprawnym. Otwiera bowiem tylko drogę do uzyskania tego rodzaju uprawnień na innych etapach procedury inwestycyjnej – determinowanych treścią dalszych rozstrzygnięć administracyjnych. Co istotne, z treści przywołanego przepisu nie wynika jakiekolwiek ograniczenie pod względem podmiotowym, co oznacza, że każdy może wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym. W niniejszej sprawie z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej wystąpił Z. M., któremu decyzją z dnia [...] r. udzielono takiego zezwolenia. Z uzasadnienia wspomnianego wniosku wynika natomiast, że inwestorem miało być przedsiębiorstwo "B" z siedzibą w K.. Organ wydający zezwolenie nie wyjaśnił tej kwestii, a organ kontrolujący tę decyzję w ramach postępowania nadzwyczajnego nie dopatrzył się w tym uchybieniu naruszenia prawa na tyle znaczącego, aby uzasadniało ono wyeliminowanie decyzji z [...] r. z obrotu prawnego. Sąd rozpoznający skargę, której zarzuty koncentrowały się właśnie na kwestii niewłaściwego oznaczenia strony w postępowaniu toczącym się w [...] r. i braku odpowiedniej reakcji organu kontrolującego tę decyzję, pozostaje na stanowisku, iż pomimo wystąpienia tego rodzaju uchybienia, brak było podstaw do uznania, iż zachodzi okoliczność opisana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że przepis ów stanowi, iż przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji jest jej skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jego zastosowanie jest więc możliwe jedynie wówczas, gdy okaże się, iż w postępowanie zaangażowany został podmiot, który nie mógł uzyskać statusu strony, a finalne rozstrzygnięcie kształtuje jego sytuację prawną w sposób sprzeczny z normami prawa materialnego, określającymi, kto stroną mógł zostać. W sprawie będącej przedmiotem skargi, w sposób niewątpliwy doszło do naruszenia prawa, jednakże nie materialnego, lecz procesowego. Organ wydający zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej pominął bowiem milczeniem wątpliwości odnośnie tego, kto w istocie ubiega się o owo zezwolenie, gdy tym czasem obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie wynikał wprost z art. 7 k.p.a. Uchybienie to, jakkolwiek oczywiste, nie mogło jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w opisywanym przypadku nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Powołany wcześniej art. 39 ust. 3 u.d.p. nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń względem podmiotów mogących ubiegać się o wydanie takiego zezwolenia. Patrząc na omawiane zagadnienie z tej perspektywy należy przyznać rację organowi wydającemu zaskarżoną decyzję, który wskazał, że pomimo wystąpienia wskazanego wyżej uchybienia formalnego, brak było podstaw aby przyjąć, iż ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. w całości. Dla wyniku postępowania administracyjnego, toczącego się w oparciu o art. 39 u.d.p., indyferentne jest to, kto uzyska decyzję o lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, pomijając już to, iż możliwe jest przeniesienie uprawnień z niej wynikających na podmiot trzeci. Dodać trzeba, że nawet uwzględnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji w pasie drogowym nie tworzy żadnego uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, które umożliwiałoby realizację inwestycji w pasie drogowym. W istocie tego decyzja otwiera drogę do podjęcia dalszych kroków na drodze administracyjnoprawnej. Na marginesie jedynie można dodać, że na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje żadna okoliczność wskazująca na to, iż wskazywany w uzasadnieniu wniosku inwestor miałby uznawać, iż wydanie decyzji o takiej treści, jak miało to miejsce w [...] r. w jakikolwiek sposób ograniczyło przysługujące mu uprawnienia procesowe. Nie jest to rzecz jasna zasadniczy argument przemawiający za oddaleniem skargi, nie mniej jednak pośrednio potwierdza on tezę, że zaistniałe naruszenie prawa miało charakter stricte procesowy, a tym samym, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. brak było podstaw do przychylenia się do zarzutów skargi. Na marginesie jedynie zaznaczyć przyjdzie, że prezentowany przez skarżącego pogląd w oparciu o przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, jest nieadekwatny do istoty niniejszej sprawy. I tak: wyrok NSA z dnia z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3/18, wydany został na gruncie zagadnienia dotyczącego legitymacji procesowej, która uprawnia dany podmiot do inicjowania tzw. postępowania naprawczego, tj. postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. - Prawo budowlane; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/09, został wydany na gruncie sprawy, której przedmiotem była ocena legitymacji strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku hali targowej z obiektami towarzyszącymi, w którym zastosowanie znajdowały również przepisy Prawa budowlanego; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 281/99, również został wydany na gruncie sprawy, w której zastosowanie znajdowały przepisy Prawa budowlanego i dotyczył oceny legitymacji projektanta w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazać przyjdzie, że przepisy Prawa budowlanego w sposób szczególny określają krąg uczestników procesu inwestycyjnego, jak również przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), czy też w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do zastosowania tych przepisów odpowiednio, czy też w drodze analogii, do postępowania lokalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl