II OSK 1043/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 550/19 w sprawie ze skargi W. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 550/19 oddalił skargę W. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] 2019 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 684, ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta i Gminy W. W. M. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod firmą [...] W. M. w dniu [...] maja 2018 r. zawarł umowę dzierżawy nieruchomości z Gminą W., której przedmiotem jest budynek gospodarczy murowany wolnostojący o pow. 19 m2 i grunt z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej – skup złomu, o powierzchni 636 m2, będący własnością Gminy W. położony we W. w ewidencji gruntów oznaczony jako (część działki) dz.nr [...]. Umowa obowiązuje od [...] lipca 2018 r. i została zawarta na czas nieoznaczony. Organ nadzoru wskazał, że art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Celem ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Zakaz ten ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Argumentował, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że mając na uwadze cel zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego rodzaju czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Jednak inaczej należy oceniać korzystanie z mienia komunalnego na podstawie umów użytkowania, dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej, co ma miejsce w sprawie. Zdaniem Wojewody, radny prowadzi działalność gospodarczą i do tego celu wykorzystuje mienie stanowiące własność Gminy W. , tym samym wykorzystuje on mienie komunalne Gminy i narusza zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. Sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności - w myśl art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy jest wygaśnięcie mandatu radnego. Organ nadzoru wyjaśnił, że wobec tego, że Rada Miasta i Gminy W. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego, organ nadzoru - działając w oparciu o art. 98a ust. 1 u.s.g. - skierował do organu stanowiącego Gminy pismo z [...] lipca 2019 r. wzywające do podjęcia odpowiedniego aktu. W odpowiedzi Rada poinformowała, że nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W związku z powyższym Wojewoda wydał - na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. - zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu skarżącego. Skargę na powyższe zarządzenie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu radny W. M., wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.g. oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie się na nieuzasadnionych i zbyt daleko idących domniemaniach faktycznych, tym samym niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi radny wskazał, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest stroną umowy dzierżawy zawartej z Gminą W., opłaca ustalony czynsz, jak również ponosi koszty wszelkich świadczeń publicznych związanych z przedmiotem dzierżawy na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców. Jako radny nie korzysta w sposób uprzywilejowany z terenów Gminy W., a korzysta na warunkach dostępnych dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Nie zgodził się z wykładnią organu, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny, a więc że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Korzystanie z mienia na warunkach powszechnej dostępności nie prowadzi do naruszenia przepisu. Skarżący odwołał się do ustawy o samorządzie województwa i art. 30 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszaw. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 89a ust. 2 u.s.g.). Z kolei w powołanym w art. 98a ust. 1 u.s.g. przepisie art. 383 ustawy Kodeks wyborczy wskazuje się przypadki, w jakich następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Jednym z nich jest opisany w § 1 pkt 5 przypadek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie zaś z art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w dacie rozpoczęcia sprawowania mandatu był osobą prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Z. W. M. oraz, że w dniu [...] 2018 r. zawarł umowę dzierżawy nieruchomości z Gminą W., której przedmiotem jest budynek gospodarczy murowany wolnostojący o pow. 19 m2 i grunt z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej – skup złomu, o pow. 636 m2, będący własnością Gminy W. położony we W., w ewidencji gruntów oznaczony jako (część działki) dz.nr [...]. Umowa obowiązywała od [...] 2018 r. i została zawarta na czas nieoznaczony. Trzymiesięczny termin od złożenia ślubowania przez radnych Rady Miasta i Gminy W., w którym radny był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności upłynął [...] 2019 r. Kwestią sporną pozostaje w ocenie Sądu natomiast czy uzasadnione jest stanowisko Wojewody o naruszeniu w powyższych okolicznościach art. 24 f ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd w zaistniałym sporze jako uzasadnione ocenił stanowisko Wojewody i wskazał, że nie budzi wątpliwości, że zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną bezstronnego wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Przepis ten, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Jego celem jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być zatem sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem, tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest nawet uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy nawet sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por. wyroki z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17 oraz z 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16). Ustawodawca wprowadził generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Naruszenie zakazu wprowadzonego w art. 24f ust 1 u.s.g. nie jest uwarunkowane rodzajem, czy przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Powierzając jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia samorządowego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidulanych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z dnia: 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/15, oraz z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego i transparentnego wykonywania mandatu radnego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi oraz mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, nie jest dopuszczalna wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. odwołująca się i rozszerzająca ww. przepis o rozwiązania przyjęte w ustawie o samorządzie województwa. Sąd nie znalazł podstaw do formułowania w drodze wykładni dodatkowych przesłanek, które winny być uwzględniane przy interpretowaniu i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15, według którego zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem, a zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto przepisy zawierające normy zakazujące, nakazujące, bądź ograniczające podlegają ścisłej wykładni. Zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy wiąże w każdym wypadku prowadzenia takiej działalności przez radnego rady gminy z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego. Powyższego nie zmienia okoliczność, że działalność gospodarcza na takich samych warunkach była prowadzona przez radnego przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego. Skoro radny korzysta w ramach prowadzonej działalności z mienia gminy, to narusza zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. Jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 u.s.g., a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności (por. wyrok z 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 415/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.g. oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się na nieuzasadnionych i zbyt daleko idących domniemaniach faktycznych, tym samym niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że W. M. nie korzysta w sposób uprzywilejowany z terenów gminy W. w ramach zawartej umowy dzierżawy, a korzysta z nich na warunkach dostępnych dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Nie zgodził się z poglądem Sądu, który przyjął, że art. 24f ust. 1 u.s.g. ten ma charakter bezwzględny, a więc, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.g. Wykładnia celowościowa art. 24f ust. i u.s.g. prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie pełnomocnika skarżącego taka interpretacja przepisu znajduje potwierdzenie również w treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z późn. zm.), który stanowi, że radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Wprawdzie jest to przepis innej ustawy samorządowej, niemający swojego odpowiednika w ustawie o samorządzie gminnym, lecz wskazuje on na pewien kierunek interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g. Wykładnia celowościowa art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdził tym samym zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy. Oznacza to, że dla skutecznego zakwestionowania poprawności zaskarżonego wyroku konieczne było podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia powyższych przepisów, a nie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Należy na tym tle wskazać, że zakres obowiązywania przepisów k.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Zasady i tryb postępowania w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie jest określony przepisami k.p.a. tylko przepisami ustawy Kodeks wyborczy i ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie k.p.a. w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3681/19). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. wyjaśnić należy, że zakaz określony w powyższym przepisie ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. Pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. powinna w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod firmą Z.W. M. w dniu [...] 2018 r. zawarł umowę dzierżawy nieruchomości z Gminą W., której przedmiotem jest budynek gospodarczy murowany wolnostojący o pow. 19 m2 i grunt z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej – skup złomu, o powierzchni 636 m2, będący własnością Gminy W.. Umowa obowiązuje od [...] 2018 r. i została zawarta na czas nieoznaczony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego sprzecznego z prawem wykorzystania mienia gminnego doszło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniesie się do zarzutu naruszenia art. 190 o.w.g. wobec złożenia przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. oświadczenia, że zarzut został podniesiony omyłkowo. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.