I OSK 746/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 359/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. K. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 359/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r., nr [...], w zakresie działek ewidencyjnych wchodzących w skład zespołu dworsko-pałacowego majątku ziemskiego C., tj. działek oznaczonych w decyzji jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] października 1946 r., na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. wpisano w księdze wieczystej C. - jako właściciela Skarb Państwa Polskiego - Wojewódzki Urząd Ziemski w P. Nieruchomość ta od [...] stycznia 1958 r. była użytkowana przez [...] Spółdzielnię [...] C. W dniu [...] grudnia 1985 r. Naczelnik Miasta i Gminy w K. wydał decyzję nr [...], na mocy której przeniósł odpłatnie na rzecz [...] Spółdzielni [...] C. własność nieruchomości obejmujących szereg działek ewidencyjnych, w tym własność nieruchomości stanowiących zespół dworsko-pałacowy. W wykonaniu powyższej decyzji, w dniu [...] grudnia 1985 r., została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, na podstawie której Skarb Państwa sprzedał powołanej Spółdzielni z nieruchomości C. szereg działek ewidencyjnych, w tym działki wchodzące w skład zespołu dworsko - parkowego. Decyzją z [...] listopada 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na wniosek A. K. (jako spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości), stwierdził, że część majątku C. - oznaczona jako parcela [...] - obecnie fragmenty działek nr [...] i [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie, wnioskiem z 15 października 2019 r. A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r., wskazując, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. wywołuje wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe, potwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy nigdy nie doszło do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości objętych granicami zespołu dworsko - pałacowego, co oznacza, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem tych nieruchomości, a ich prawo własności przysługiwało dawnemu właścicielowi, a następnie jego następcom prawnym. Wobec tego Skarb Państwa dokonał przeniesienia na rzecz Spółdzielni nieruchomości rolnych, w tym również majątku ziemskiego "C.", tj. działki nr [...],[...],[...] i [...], co do których Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności, a co za tym idzie decyzja Naczelnika rażąco naruszała art. 274 § 3 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze oraz § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z a 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytków rolnych przez Spółdzielnię [...] stanowiącej własność Państwa. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. Oddalając skargę A. K. na wskazaną decyzję z [...] lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że osią konfliktu jest okoliczność, jakie konsekwencje niesie ze sobą wskazana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W ocenie Sądu, skutkiem powołanej decyzji Wojewody [...] jest to, że część majątku C. - oznaczona jako parcela [...] - obecnie fragmenty działek nr [...] i [...], nigdy nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, po bezprawnym przejęciu jej na cele reformy rolnej. Decyzja ta wywołuje bowiem wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe, potwierdzając, że nie doszło do nabycia prawa własności ex lege. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga wiążąco kwestię braku nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej sporna nieruchomość w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę prawa na podstawie czynności prawnej w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej, zaś wpis w księdze wieczystej nie został podważony. Ocenie podlegał zaś stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. Z tego względu nie można uznać, że decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie zasadą w polskim systemie prawnym jest to, że wpis w księdze wieczystej nie jest przesłanką nabycia prawa własności nieruchomości i że ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a zatem zmiana stanu prawnego nieruchomości następuje niezależnie od tego czy wpis został dokonany czy nie, to jednak wpis ten nie jest pozbawiony znaczenia prawnego, gdyż nieujawnienie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości może się wiązać dla uprawnionego z ujemnymi konsekwencjami wynikającymi m.in. z powołanej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przedłożona przez skarżącą, jako dowód w sprawie, decyzja Wojewody, wydana w trybie w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratywny. Wywiera wobec Skarbu Państwa skutek rzeczowy jako że potwierdza, że prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi, a zatem że nigdy nie doszło do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności ex lege i że od początku to prawo przysługiwało pierwotnemu właścicielowi nieruchomości. Wynik postępowania administracyjnego – w niniejszej sprawie w postaci rzeczonej decyzji Wojewody - ma więc bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego sprawę cywilną, dla której orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter prejudycjalny i wiążący (uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72). Podkreślenia jednak jeszcze raz wymaga, że w kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że wydanie decyzji Naczelnika nie mało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a to ze względów powyżej opisanych. Na zachodziła również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 1 kpa. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik A. K. zarzucił naruszenie: - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. w zw. z art. 274 § 1, 2 i 3 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, - art. 151 ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K. została wydana w oparciu o wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w 1985 r., a w wyniku tego oddalenie skargi, w sytuacji gdy wydanie decyzji w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie uzasadnia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, - art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mojej mocodawczyni, w sytuacji gdy decyzja Naczelnika z 1985 r. rażąco naruszała prawo, a w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na wtórny obrót przedmiotową nieruchomością, co uzasadniało wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja Naczelnika została wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie WSA miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, - art. 141 § 4 ppsa poprzez nieuzasadnione nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, tj. pominięcie uzasadnienia w odniesieniu do zarzutów III, IV i V skargi do WSA: a) naruszenia art. 28 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału aktualnych właścicieli nieruchomości posiadających oczywisty interes prawny do bycia stroną postępowania, b) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ wszelkich okoliczności w sprawie oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego polegającą na całkowitym pominięciu okoliczności, że nieruchomość przedmiotowa stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., które to naruszenie skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, a tym samym miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, c) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 61 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ wszelkich okoliczności w sprawie oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, poprzez uznanie przez organ, że nie jest możliwe zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 kpa, gdyż w obrocie pozostaje decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1958 r. o przekazaniu m.in. przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielni [...], w sytuacji gdy każda decyzja administracyjna może być oceniana indywidualnie i odrębnie, przy czym również zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji z [...] stycznia 1958 r. przez organ administracyjny z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo że nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. Podkreślenia wymaga, że już w ocenie Sądu I instancji - sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – skutkiem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. jest to, że część majątku C. - oznaczona jako parcela [...] - obecnie fragmenty działek nr [...] i [...], nigdy nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, po bezprawnym przejęciu jej na cele reformy rolnej. Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że powołana decyzja Wojewody [...] rozstrzyga wiążąco kwestię braku nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. W analizowanym stanie faktycznym – zdaniem Sądu I instancji - nie doszło do przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek, określonych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. Konsekwencją takiej oceny skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. jest zatem stwierdzenie, że Skarb Państwa nie był uprawniony do zadysponowania prawem własności nieruchomości, które mu nie przysługiwało. Właściwy organ Skarbu Państwa nie mógł więc wydać decyzji na podstawie art. 274 § 2 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, skoro decyzja taka mogła być wydana tylko wobec nieruchomości rolnych, które – w myśl art. 274 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze – stanowiły własność Państwa. Dla oceny zaistnienia rżącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji na podstawie powołanego art. 274 § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze nie ma znaczenia istnienie w dniu wydania takiej decyzji wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości, skoro rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest okolicznością mogącą zaistnieć niezależnie od woli i wiedzy organu, który wydał taką decyzję. Brak przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. ma charakter obiektywny, pomimo że wynika dopiero z decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Decyzja Wojewody [...], jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie ma bowiem charakteru konstytutywnego, a jedynie charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje więc stanu prawnego, a tylko o nim informuje, co w niniejszej sprawie oznacza, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Niespełnienie ustawowej przesłanki przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r. wykluczało zatem dopuszczalność zastosowania art. 274 § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze. Wydanie tej decyzji nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem powołanego art. 274 § 2 w zw. z art. 274 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze. Odrębną natomiast kwestią, nieocenianą w niniejszym postępowaniu, pozostaje okoliczność zawarcia - w wykonaniu powołanej decyzji z [...] grudnia 1985 r. - umowy nabycia własności przedmiotowej nieruchomości w warunkach określonych w art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten nie znajduje bowiem w niniejszej sprawie zastosowania wobec decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] grudnia 1985 r., skoro przeniesienie prawa własności nieruchomości zostało stwierdzone następczo sporządzoną umową w formie aktu notarialnego – zgodnie z art. 274 § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze i to ta umowa może być oceniania przez pryzmat powołanego art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 193 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając jej wydanie w wyniku błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z błędną wykładnią art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 274 § 1 i 2 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.